کامبیز نوروزی، حقوق‌دان، در گفت‌وگو با «اهالی» از شهر و حق به شهر می‌گوید
حق به شهر، گروگان رانت
مسئله شهر و حق نسبت به آن، یک نشانه تحول مدرن در جوامع است. آگاهی شهری چندین سال است مرکز توجه در جامعه مدنی ایران قرار گرفته و اکنون نمودهایش را در جامعه ایرانی می‌بینیم. چالش‌های حق به شهر را در شرایط امروز ایران با کامبیز نوروزی، حقوق‌دان و متخصص حقوق شهری، به گفت‌وگو گذاشتیم تا بتوانیم گره‌گاه‌های تحقق حقی را که یک خواست عمومی و ورای حقوق فردی، حقی جمعی نسبت به شهر است، شناسایی کنیم.
محمدکریم آسایش: مسئله شهر و حق نسبت به آن، یک نشانه تحول مدرن در جوامع است. آگاهی شهری چندین سال است مرکز توجه در جامعه مدنی ایران قرار گرفته و اکنون نمودهایش را در جامعه ایرانی می‌بینیم. چالش‌های حق به شهر را در شرایط امروز ایران با کامبیز نوروزی، حقوق‌دان و متخصص حقوق شهری، به گفت‌وگو گذاشتیم تا بتوانیم گره‌گاه‌های تحقق حقی را که یک خواست عمومی و ورای حقوق فردی، حقی جمعی نسبت به شهر است، شناسایی کنیم.
می‌دانیم که حق به شهر، حقی جمعی است؛ حقی است برای دادخواهی نسبت به امر جمعی و حق به‌رسمیت‌شناسی جامعه و اجتماعات برای دادخواهی؛ حقی برای ادعا‌داشتن نسبت به فضای شهری. اما می‌بینیم که گاهی شهروندی به رسمیت شناخته نمی‌شود و از سمت دیگر نیز حق جمعی در چنبره حقوق خصوصی و حقوق مالکانه قرار دارد؛ حق به شهر در این میان کجا قرار دارد؟
ما با شرایط پرتناقض شهر در ایران مواجه هستیم. حق به شهر، حق بنیادین ساکنان شهرهاست. امکان دستیابی به شاخص‌های زندگی سالم، اعم از امنیت، تفریح، آموزش، بهداشت، شبکه معابر مناسب، محیط زیست و... شهر از آنِ شهرنشینان است. شهرها برای زندگی و سکونت هستند. در این شرایط، ما با تعارض منافع بین اشخاص و تعارض منافع بین حقوق عمومی و حقوق اشخاص مواجه هستیم و در نتیجه شهر باید اداره بشود. هر شخصی نمی‌تواند هرگونه ساختمانی بسازد؛ مقرراتی برای ساخت باید باشد، مانند طرح تفصیلی که در تهران روی کاغذ است، اما اجرا نمی‌شود. شهر از منابع قدرت است و در شهر مدرن این بُعد اهمیت بسیاری دارد و شهرداران شخصیتی سیاسی دارند که امکان رئیس‌جمهوری هم پیدا می‌کنند. حجیم‌ترین قوانین متعلق به موضوع مدیریت شهری است. اما مسئله شهری از نظام حقوقی کشور جلوتر است و نظام حقوقی قادر به مدیریت کارآمد شهر نیست. زمین در شهرهای مدرن به کالایی کمیاب تبدیل می‌شود و برای مسکن به‌عنوان ثروت درمی‌آید. در نظام مدیریت شهری که از نظام حقوقی به نظام تولید رانت بدل شده است، زمین از ثروت به سرمایه تبدیل می‌شود و سوداگران مستغلات شهر را به‌عنوان منبع لایزال قدرت می‌بینند. تراکم‌فروشی و تغییر کاربری از دهه 70 شمسی، نظام بهره‌برداری از زمین را به زیان شهروندان دگرگون کرد و مدیریت شهری دستگاه تولید رانت برای سوداگران شد. این سیستم ناکارآمد مدیریت شهر، ملاک‌ها را از دست داده و یک کلاف سردرگم ایجاد شده است که همه‌جا اثرش را می‌بینیم؛ از اغتشاش نما تا اغتشاش تابلوها.
نسبت به تضییع حق به شهر که حقی جمعی است و لزوما تضرر مستقیم شخصی نیست، مثلا درباره نما یا محیط زیست، چگونه می‌توان اقدام کرد؟
در موارد شخصی، دادخواهی از راه دیوان عدالت اداری میسر است. در حوزه جمعی، مهم‌ترین مجرای دادخواهی، شورای شهر است. قانون بلدیه از نخستین قوانین است. شورا قرار است حقوق شهرنشینان را مستقل از قدرت تأمین کند؛ اما با یک بررسی ساده در عملکرد شوراهای شهر می‌بینیم که نتوانسته‌اند مجری اراده عمومی باشند. این محیط، محیط حفاظت از حقوق مردم نیست؛ محیط مستعد تولید رانت و فساد است. این اتفاق از زمانی افتاد که دولت بدون تعریف منابع، بودجه شهرداری را قطع کرد و شهرداری که باید از اقتصاد و مالیه شهری سهم داشته باشد، در فقدان این منابع، به تراکم‌فروشی روی آورد. این وضعیت سبب شد حتی کمیسیون ماده 100 نیز از کارکرد ساقط شود و دیگر حکم به تخریب تخلفات ساختمانی را یا صادر نکند یا حکمش اجرا نشود. وقتی نهادهای متکی به حقوق از کار می‌افتند، نهادهای متکی به قدرت (قدرت سیاسی، قدرت اطلاعاتی و قدرت اقتصادی) فعال می‌شوند. به‌جز شورای شهر، یک الگوی دیگر، نهادهای مدنی هستند. در موضوع‌های عمومی، نهادهای مدنی باید حق دادخواهی داشته باشند؛ اما نظام دادرسی آن را به رسمیت نمی‌شناسد و در بهترین حالت، تنها می‌توانند اعلام جرم کنند نه طرح شکایت.
آیا شوراها اختیار کافی برای تحقق این امر را دارند؟ می‌دانیم که یک بال مهم حق به شهر، مشارکت (Participation) است. چه امکانی برای تحقق حق مردم برای دخالت در سرنوشت شهرهایشان وجود دارد؟
شوراها با وجود نقدها به قانون شوراها، قابلیت اعمال قدرت برای حقوق مردم (حق به شهر) را دارند، ولی دو مانع مهم وجود دارد؛ مانع اول، انحصار نهاد دولت در ایران است که این انحصار ورای جناح‌هاست و فرقی نمی‌کند دولت خاتمی باشد یا احمدی‌نژاد یا روحانی یا رئیسی، نهاد دولت هیچ‌گاه سهمی از اقتصاد شهر به مدیریت شهری نمی‌دهد. مانع دوم این است که محیط تولید رانت، استحاله‌گر است و هر نهاد جدیدی را در خود حل کرده و به دستگاهی برای تولید فساد بدل می‌کند. شوراها وقتی کژکارکرد می‌شوند از اختیارات خود استفاده نمی‌کنند. برای مثال، شورای عالی استان‌ها می‌تواند طرح به مجلس ارائه دهد؛ اما این کار را نمی‌کند. دولت‌ها از موانع اصلی حضور جامعه در امور شهری و مدنی هستند. دولت‌ها به شهر به‌عنوان یک واحد سیاسی نگاه می‌کنند و مشارکت جمعی در اداره شهر را نپذیرفته‌اند. شورا در بستری شکل گرفت که تراکم‌فروشی، مبانی نظام حقوقی شهری ایران را از بین برده بود. تراکم ساختمانی و تراکم جمعیتی اساس برنامه‌ریزی است؛ وقتی این با پول از بین می‌رود، شهر غیرقابل برنامه‌ریزی می‌شود. هم امکان تأمین خدمات از بین می‌رود و هم اقتصاد زمین و مسکن پیش‌بینی‌ناپذیر می‌شود که نتیجه آن را در وضعیت بازار مسکن می‌بینیم. یک مثال بارز منطقه 22 تهران است که این اتفاق قرار نبود در آن رخ دهد؛ بزرگ‌ترین مجتمع تجاری ایران، تخلفات شهرسازی جدی دارد و نظم شهری را به هم ریخته است یا مجتمع تجاری نباید لبه بزرگراه احداث شود، ولی شده است. درک از مفهوم شورا اندک و سیاسی بود و به بسترهای مدیریت شهری توجه نداشت.
می‌دانیم که هانری لوفور حق به شهر را در 1967 مطرح و کتابش را در 1968 نگاشت. در ایران نیز چند سالی است که توجه به مسئله شهری برجسته شده و حتی امروز در ادبیات اعتراضی به مسائلی ازجمله محیط زیست، درختان خیابان ولیعصر و زباله‌گردی اشاره شده است. به نظر شما این نوع ادبیات و گفت‌وگوهای مدنی چه نقشی در گشایش برای حق بر شهر می‌توانند ایفا کنند؟
دو بُعد هست؛ یکی خدمات شهری مانند نظام دفع زباله، مدیریت شبکه معابر، نظام دفن اموات، فضای سبز، مراکز خدمات بی‌خانمان‌ها و سایر موارد که وظایف شهرداری است و یک بُعد هم شهر به‌طور کلی. در همان مورد زباله که طلای کثیف یاد می‌شود، پدیده زباله‌گردها را شاهدیم و این مسئله با مراکز قدرت مرتبط است و اراده‌ای برای مسئله زباله‌گردی وجود ندارد که خوشبینانه بی‌توجهی نسبت به آن است و بدبینانه هم پای منافع در میان است. جنبش‌های اجتماعی و شهری مؤثر هستند، ولی اثر آنها به میزان مشارکت‌پذیری مدیریت شهری نیز بستگی دارد. بااین‌حال، یک نکته بدبینانه وجود دارد و آن، این است که در نظام مدیریت شهری تقریبا همه افراد از وضعیت غیرقانونی ساخت‌وسازها منفعت می‌برند که البته علیه منافع درازمدت و جمعی بوده و منافع خصوصی کوتاه‌مدت مانع اعتراض است.
پس ما با یک تعادل کژکارکرد که در عین حال کار می‌کند مواجه هستیم و به تعبیر نظریه بازی‌ها، باید یک تعادل سالم برقرار کنیم تا از این چرخه تولید رانت خارج شویم. راه برون‌رفت چیست؟
راه برون‌رفت دو وجه دارد؛ نخست آنکه سهم مدیریت شهری از اقتصاد شهری داده شود و دوم آنکه مقررات شهرسازی قطعی و غیرقابل‌تخطی وضع شود و شهرداری هم به آن پایبند باشد تا مانند طرح تفصیلی انواع گریزگاه‌ها را نداشته باشد.
