نگاهی به مصوبه دولت درباره تشکلهای صنفی - بخش دوم
نظام صنفي يا انجمن صنفي
همانطور که ديديم نظام صنفي براي نظمبخشيدن به فعاليتهاي شغلي، اخذ اجازه فعاليت هر يک از افراد يا واحدهاي صنفي را در اتحاديه مربوطه الزامي ميداند. در واقع عضويت افراد و واحدهاي صنفي براي کسبوکار در اتحاديه مربوطه الزامي است و بدون عضويت در اين سازمانها نميتوان به شغل مربوط به موضوع آن سازمان اشتغال داشت. در مشاغل ديگري نيز که داراي قانون خاص هستند وضع به همين گونه است. مطابق تبصره 2 ماده 4 قانون نظام پزشکي «براي پرداختن به حرفه پزشکي پس از اخذ پروانه اشتغال، عضويت در سازمان نظام پزشکي جمهوري اسلامي ايران الزامي است». يا تبصره 1 ماده 3 قانون نظام روانشناسي و مشاوره «براي کليه شاغلين به حرفههاي روانشناسي و مشاوره دريافت شماره نظام الزامي است». دولت در بخش ديگري از عمل به تکليف نظام بخشي صنفي خود در لايحه اصلاح قانون مديريت خدمات کشوري الحاق ماده 21 مکرر 2 را به اين قانون پيشنهاد کرده است: «ماده 21 مکرر 2- دولت مجاز است نسبت به ايجاد سازمانهاي تنظيمگر صنفي- تخصصي اقدام و اساسنامه آنها را تصويب نمايد.
تبصره 1- اساسنامه اين سازمانها مشتمل بر اهداف، موضوع، مدت، مرکز اصلي، ارکان و تشکيلات، وظايف و اختيارات، نحوه انتخاب، نصب و عزل مديران، شرايط پذيرش عضو، منابع تأمين درآمد و دارايي، تعيين نوع رابطه آنها با دولت با رويکرد کاهش حجم تصدي دولت و جلوگيري از انحصار، سازوکارهاي توليت، حدود و صلاحيت آنها، مرجع تصويب مقررات، شيوهنامه و دستورالعملهاي مربوط، تعيين تخلفات و مجازاتهاي انضباطي- حرفهاي اعضا و نحوه رسيدگي به آنها خواهد بود». به نظر ميرسد دولت با الحاق اين ماده قصد دارد بخشي از تصديگري خود در صدور پروانه فعاليت برخي از مشاغل را که مطابق با قوانين موضوعه نياز به اخذ مجوز از دولت دارند با تأسيس نهادهاي تنظيمگر (رگولاتورها) به بخش غيردولتي واگذار کند. با توجه به تعريف اساسنامه اين سازمانها به نظر ميرسد قصد دولت تأسيس نهادهايي همچون سازمان نظام پزشکي بدون تصويب قانون مجلس است.
ب) انجمن صنفي
شايد بتوان اولين تعريف انجمن صنفي در قوانين و مقررات بعد از انقلاب را در «قانون فعاليت احزاب، جمعيتها و انجمنهاي سياسي و صنفي و انجمنهاي اسلامي يا اقليتهاي ديني شناختهشده مصوب 7 شهريور 1360» دانست. در ماده 2 اين قانون چنين آمده است «انجمن، جمعيت، اتحاديه صنفي و امثال آن تشکيلاتي است که به وسيله دارندگان کسب يا پيشه يا حرفه و تجارت معين تشکيل شده، اهداف، برنامهها و رفتار آن به گونهاي در جهت منافع خاص مربوط به آن صنف باشد». تعريف صورتگرفته در اين ماده به گونهاي است که شرط عضويت در اين انجمنها را داشتن کسب يا پيشه يا حرفه و تجارت معين قلمداد کرده است. در واقع بعد از اينکه افراد شغلي را انتخاب کردند و به آن شاغل شدند تعدادي از آنها ميتوانند دور هم جمع شوند و تشکيلات صنفي خود را با مرام و هدف مشخص تشکيل دهند. با وجود اينکه اين قانون با تصويب قانون جديد فعاليت احزاب و گروههاي سياسي در سال 1395 منسوخ و در قانون جديد شمول قانون احزاب بر تشکلهاي صنفي منتفي شده است اما در هيچ يک از قوانين ديگر تعريف مشخصي از تشکلهاي صنفي به دست نيامده است. پس از تصويب قانون جديد و حذف لزوم اخذ مجوز براي تشکلهاي صنفي،
گروهي از نمايندگان مجلس طرحي را جهت اصلاح مفادي از قانون فعاليت احزاب و گروههاي سياسي تهيه کردند، با اين هدف که مجددا تشکلهاي صنفي را براي تأسيس و فعاليت ملزم به اخذ مجوز از کميسيون ماده 10 احزاب کنند. در تبصره 2 الحاقي به ماده 1 طرح مذکور چنين آمده است که «انجمن، جمعيت، جامعه و کانون صنفي و خانهها، تشکيلاتي هستند که به وسيله دارندگان کسب، پيشه، حرفه و تجارت معين، تشکيل شده و اهداف، برنامهها و اقدامات آنان به گونهاي در جهت منافع خاص مرتبط با آن صنف ميباشد». نمايندگان پيشنهاددهنده برخلاف تعريف مندرج در قانون فعاليت احزاب مصوب سال 1360 که تشکلهاي صنفي را به شکل تمثيلي معرفي کرده بود، در تغيير پيشنهادي خود اقدام به احصای تشکلهاي مدنظر خود کرده و فقط پنج عنوان تشکيلات را بهعنوان تشکل صنفي پذيرفتهاند: انجمن، جمعيت، جامعه و کانون صنفي و خانهها. طرح نمايندگان در تاريخ 20 مهر 98 از سوی شوراي نگهبان در مواردي داراي ابهام و در موارد ديگر مغاير با قانون اساسي شناخته شده است و هماکنون برای رسيدگي در مجلس شوراي اسلامي در راستای رفع ايرادات شوراي نگهبان است. چنانچه طرح پيشنهادي نمايندگان به همين کيفيت و
با رفع ابهامات و ايرادات شوراي نگهبان به تصويب نهايي برسد، همه تشکلهاي صنفي واجد تعريف فوق را مشمول قانون احزاب و گروههاي سياسي خواهد کرد. لازم به ذکر است که با تصويب قانون فعاليت احزاب و گروههاي سياسي مصوب 1395 گروهي فعاليت تشکلهاي صنفي را داراي ابهام قانون دانستهاند. دراينميان کانون صنفي معلمان در استعلامي از معاونت حقوقي رئيسجمهور موضوع را مطرح و از اين مرجع کسب تکليف کرده است. در پاسخ معاون ارتباطات و پيگيري اجراي قانون اساسي چنين استدلال کرده است که: «در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، قانون اساسي تعيينكننده شالوده و استخوانبندي نظام سياسي است و در رأس سلسلهمراتب قوانين قرار دارد. هيچ هنجاري اعم از قوانين مصوب قانونگذار يا مقررات دولتي، تاب برتري بر قانون اساسي يا ياراي مخالفت با آن را ندارد و طبق قاعده هر وضعيت حقوقي مخالف آن محكوم به بطلان و توقف اجراست». معاون پيگيري قانون اساسي معاونت حقوقي رياستجمهوري تصويب و اجراي قانون نحوه فعاليت احزاب و گروههاي سياسي مصوب 1395 را نسخكننده صريح قانون فعاليت احزاب، جمعيتها و انجمنهاي سياسي و صنفي و انجمنهاي اسلامي يا اقليتهاي ديني شناختهشده
مصوب سال 1360 ميداند و در نامه خود تصريح ميكند: «حتي قانونگذار عادي نيز حكمي درباره لزوم اخذ مجوز يا تمديد مجوز فعاليت كانونها و انجمنهاي صنفي و تخصصي و بازنشستگان مقرر نكرده است».
در ادامه چنين استدلال شده است: «براساس اصل 26 قانون اساسي احزاب، جمعيتها، انجمنهاي سياسي و صنفي و انجمنهاي اسلامي يا اقليتهاي ديني شناختهشده آزادند. مشروط به اينكه اصول استقلال، آزادي، وحدت ملي، موازين اسلامي و اساس جمهوري اسلامي را نقض نكنند. هيچكس را نميتوان از شركت در آنها منع كرد يا به شركت در يكي از آنها مجبور کرد». در اين نامه ميخوانيم: «طبق اصل 26 قانونگذار عادي مجوز ندارد، موجوديت و رسميت نهادهاي مردمي و غيردولتي را به تصويب دولت موكول كند. موجوديت و رسميت يا تشخص تشكلهاي مردمي طبق اصل 26 قانون اساسي هيچ ربط يا وابستگي به دولت ندارد و عملا هم نبايد داشته باشد»....... «درباره شهروندان اصل بر آزادي و اباحه است و در سكوت يا ابهام قانون درباره يك حق و آزادي نميتوان آن را تفسير به عدم يا حتي تفسير به خلأ كرد. به طور كلي قانون اساسي چنان مشحون از مبناها و مفهومهاست كه جايي براي استناد به خلأ حقوقي، آنهم براي محدودسازي حقها و آزاديهاي شهروندي باقي نميگذارد». براساس نظريه حقوقي معاونت ارتباطات و پيگيري اجراي قانون اساسي نهفقط خلأ قانوني درباره فعاليت وجود ندارد؛ بلكه اصل 26 قانون اساسي حق
افراد ملت بر تأسيس تشكلهاي مدني ازجمله كانونهاي صنفي را بدون نياز به اخذ مجوز از حكومت به رسميت شناخته است. شروط مندرج در اين اصل هم، ناظر بر صلاحيت نظارت پسيني است و بر استصواب پيشيني دولت دلالت ندارد. از ديگر قوانيني که درباره تشکلهاي صنفي سخن به ميان آورده است، ماده 131 قانون کار است؛ در اين ماده آمده است «در اجراي اصل بيستوششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و به منظور حفظ حقوق و منافع مشروع و قانوني و بهبود وضع اقتصادي کارگران و کارفرمايان که خود متضمن حفظ منافع جامعه باشد، کارگران مشمول قانون کار و کارفرمايان يک حرفه يا صنعت ميتوانند مبادرت به تشکيل انجمنهاي صنفي کنند». اين ماده کارگران مشمول قانون کار و کارفرمايان را مخير در تشکيل انجمن صنفي کرده است. در واقع شايد بتوان اين ماده را تخصيصي بر قاعده عام آزادي تشکلهاي صنفي دانست و صرفا امتيازي براي کارگران مشمول قانون کار در نظر گرفته است.
همانطور که ديديم نظام صنفي براي نظمبخشيدن به فعاليتهاي شغلي، اخذ اجازه فعاليت هر يک از افراد يا واحدهاي صنفي را در اتحاديه مربوطه الزامي ميداند. در واقع عضويت افراد و واحدهاي صنفي براي کسبوکار در اتحاديه مربوطه الزامي است و بدون عضويت در اين سازمانها نميتوان به شغل مربوط به موضوع آن سازمان اشتغال داشت. در مشاغل ديگري نيز که داراي قانون خاص هستند وضع به همين گونه است. مطابق تبصره 2 ماده 4 قانون نظام پزشکي «براي پرداختن به حرفه پزشکي پس از اخذ پروانه اشتغال، عضويت در سازمان نظام پزشکي جمهوري اسلامي ايران الزامي است». يا تبصره 1 ماده 3 قانون نظام روانشناسي و مشاوره «براي کليه شاغلين به حرفههاي روانشناسي و مشاوره دريافت شماره نظام الزامي است». دولت در بخش ديگري از عمل به تکليف نظام بخشي صنفي خود در لايحه اصلاح قانون مديريت خدمات کشوري الحاق ماده 21 مکرر 2 را به اين قانون پيشنهاد کرده است: «ماده 21 مکرر 2- دولت مجاز است نسبت به ايجاد سازمانهاي تنظيمگر صنفي- تخصصي اقدام و اساسنامه آنها را تصويب نمايد.
تبصره 1- اساسنامه اين سازمانها مشتمل بر اهداف، موضوع، مدت، مرکز اصلي، ارکان و تشکيلات، وظايف و اختيارات، نحوه انتخاب، نصب و عزل مديران، شرايط پذيرش عضو، منابع تأمين درآمد و دارايي، تعيين نوع رابطه آنها با دولت با رويکرد کاهش حجم تصدي دولت و جلوگيري از انحصار، سازوکارهاي توليت، حدود و صلاحيت آنها، مرجع تصويب مقررات، شيوهنامه و دستورالعملهاي مربوط، تعيين تخلفات و مجازاتهاي انضباطي- حرفهاي اعضا و نحوه رسيدگي به آنها خواهد بود». به نظر ميرسد دولت با الحاق اين ماده قصد دارد بخشي از تصديگري خود در صدور پروانه فعاليت برخي از مشاغل را که مطابق با قوانين موضوعه نياز به اخذ مجوز از دولت دارند با تأسيس نهادهاي تنظيمگر (رگولاتورها) به بخش غيردولتي واگذار کند. با توجه به تعريف اساسنامه اين سازمانها به نظر ميرسد قصد دولت تأسيس نهادهايي همچون سازمان نظام پزشکي بدون تصويب قانون مجلس است.
ب) انجمن صنفي
شايد بتوان اولين تعريف انجمن صنفي در قوانين و مقررات بعد از انقلاب را در «قانون فعاليت احزاب، جمعيتها و انجمنهاي سياسي و صنفي و انجمنهاي اسلامي يا اقليتهاي ديني شناختهشده مصوب 7 شهريور 1360» دانست. در ماده 2 اين قانون چنين آمده است «انجمن، جمعيت، اتحاديه صنفي و امثال آن تشکيلاتي است که به وسيله دارندگان کسب يا پيشه يا حرفه و تجارت معين تشکيل شده، اهداف، برنامهها و رفتار آن به گونهاي در جهت منافع خاص مربوط به آن صنف باشد». تعريف صورتگرفته در اين ماده به گونهاي است که شرط عضويت در اين انجمنها را داشتن کسب يا پيشه يا حرفه و تجارت معين قلمداد کرده است. در واقع بعد از اينکه افراد شغلي را انتخاب کردند و به آن شاغل شدند تعدادي از آنها ميتوانند دور هم جمع شوند و تشکيلات صنفي خود را با مرام و هدف مشخص تشکيل دهند. با وجود اينکه اين قانون با تصويب قانون جديد فعاليت احزاب و گروههاي سياسي در سال 1395 منسوخ و در قانون جديد شمول قانون احزاب بر تشکلهاي صنفي منتفي شده است اما در هيچ يک از قوانين ديگر تعريف مشخصي از تشکلهاي صنفي به دست نيامده است. پس از تصويب قانون جديد و حذف لزوم اخذ مجوز براي تشکلهاي صنفي،
گروهي از نمايندگان مجلس طرحي را جهت اصلاح مفادي از قانون فعاليت احزاب و گروههاي سياسي تهيه کردند، با اين هدف که مجددا تشکلهاي صنفي را براي تأسيس و فعاليت ملزم به اخذ مجوز از کميسيون ماده 10 احزاب کنند. در تبصره 2 الحاقي به ماده 1 طرح مذکور چنين آمده است که «انجمن، جمعيت، جامعه و کانون صنفي و خانهها، تشکيلاتي هستند که به وسيله دارندگان کسب، پيشه، حرفه و تجارت معين، تشکيل شده و اهداف، برنامهها و اقدامات آنان به گونهاي در جهت منافع خاص مرتبط با آن صنف ميباشد». نمايندگان پيشنهاددهنده برخلاف تعريف مندرج در قانون فعاليت احزاب مصوب سال 1360 که تشکلهاي صنفي را به شکل تمثيلي معرفي کرده بود، در تغيير پيشنهادي خود اقدام به احصای تشکلهاي مدنظر خود کرده و فقط پنج عنوان تشکيلات را بهعنوان تشکل صنفي پذيرفتهاند: انجمن، جمعيت، جامعه و کانون صنفي و خانهها. طرح نمايندگان در تاريخ 20 مهر 98 از سوی شوراي نگهبان در مواردي داراي ابهام و در موارد ديگر مغاير با قانون اساسي شناخته شده است و هماکنون برای رسيدگي در مجلس شوراي اسلامي در راستای رفع ايرادات شوراي نگهبان است. چنانچه طرح پيشنهادي نمايندگان به همين کيفيت و
با رفع ابهامات و ايرادات شوراي نگهبان به تصويب نهايي برسد، همه تشکلهاي صنفي واجد تعريف فوق را مشمول قانون احزاب و گروههاي سياسي خواهد کرد. لازم به ذکر است که با تصويب قانون فعاليت احزاب و گروههاي سياسي مصوب 1395 گروهي فعاليت تشکلهاي صنفي را داراي ابهام قانون دانستهاند. دراينميان کانون صنفي معلمان در استعلامي از معاونت حقوقي رئيسجمهور موضوع را مطرح و از اين مرجع کسب تکليف کرده است. در پاسخ معاون ارتباطات و پيگيري اجراي قانون اساسي چنين استدلال کرده است که: «در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، قانون اساسي تعيينكننده شالوده و استخوانبندي نظام سياسي است و در رأس سلسلهمراتب قوانين قرار دارد. هيچ هنجاري اعم از قوانين مصوب قانونگذار يا مقررات دولتي، تاب برتري بر قانون اساسي يا ياراي مخالفت با آن را ندارد و طبق قاعده هر وضعيت حقوقي مخالف آن محكوم به بطلان و توقف اجراست». معاون پيگيري قانون اساسي معاونت حقوقي رياستجمهوري تصويب و اجراي قانون نحوه فعاليت احزاب و گروههاي سياسي مصوب 1395 را نسخكننده صريح قانون فعاليت احزاب، جمعيتها و انجمنهاي سياسي و صنفي و انجمنهاي اسلامي يا اقليتهاي ديني شناختهشده
مصوب سال 1360 ميداند و در نامه خود تصريح ميكند: «حتي قانونگذار عادي نيز حكمي درباره لزوم اخذ مجوز يا تمديد مجوز فعاليت كانونها و انجمنهاي صنفي و تخصصي و بازنشستگان مقرر نكرده است».
در ادامه چنين استدلال شده است: «براساس اصل 26 قانون اساسي احزاب، جمعيتها، انجمنهاي سياسي و صنفي و انجمنهاي اسلامي يا اقليتهاي ديني شناختهشده آزادند. مشروط به اينكه اصول استقلال، آزادي، وحدت ملي، موازين اسلامي و اساس جمهوري اسلامي را نقض نكنند. هيچكس را نميتوان از شركت در آنها منع كرد يا به شركت در يكي از آنها مجبور کرد». در اين نامه ميخوانيم: «طبق اصل 26 قانونگذار عادي مجوز ندارد، موجوديت و رسميت نهادهاي مردمي و غيردولتي را به تصويب دولت موكول كند. موجوديت و رسميت يا تشخص تشكلهاي مردمي طبق اصل 26 قانون اساسي هيچ ربط يا وابستگي به دولت ندارد و عملا هم نبايد داشته باشد»....... «درباره شهروندان اصل بر آزادي و اباحه است و در سكوت يا ابهام قانون درباره يك حق و آزادي نميتوان آن را تفسير به عدم يا حتي تفسير به خلأ كرد. به طور كلي قانون اساسي چنان مشحون از مبناها و مفهومهاست كه جايي براي استناد به خلأ حقوقي، آنهم براي محدودسازي حقها و آزاديهاي شهروندي باقي نميگذارد». براساس نظريه حقوقي معاونت ارتباطات و پيگيري اجراي قانون اساسي نهفقط خلأ قانوني درباره فعاليت وجود ندارد؛ بلكه اصل 26 قانون اساسي حق
افراد ملت بر تأسيس تشكلهاي مدني ازجمله كانونهاي صنفي را بدون نياز به اخذ مجوز از حكومت به رسميت شناخته است. شروط مندرج در اين اصل هم، ناظر بر صلاحيت نظارت پسيني است و بر استصواب پيشيني دولت دلالت ندارد. از ديگر قوانيني که درباره تشکلهاي صنفي سخن به ميان آورده است، ماده 131 قانون کار است؛ در اين ماده آمده است «در اجراي اصل بيستوششم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و به منظور حفظ حقوق و منافع مشروع و قانوني و بهبود وضع اقتصادي کارگران و کارفرمايان که خود متضمن حفظ منافع جامعه باشد، کارگران مشمول قانون کار و کارفرمايان يک حرفه يا صنعت ميتوانند مبادرت به تشکيل انجمنهاي صنفي کنند». اين ماده کارگران مشمول قانون کار و کارفرمايان را مخير در تشکيل انجمن صنفي کرده است. در واقع شايد بتوان اين ماده را تخصيصي بر قاعده عام آزادي تشکلهاي صنفي دانست و صرفا امتيازي براي کارگران مشمول قانون کار در نظر گرفته است.