سیاستهای زمین در ایران نبض عدالت اجتماعی
زمین فراتر از متراژ و مساحت، تعیینکننده جایگاه انسان در سلسلهمراتب اجتماعی، تضمینکننده امنیت روانی و منبع اصلی قدرت سیاسی در جوامع سنتی و مدرن است. از طرفی، توسعه لازمه بقای انسان ثانویهساز است. سیاستگذاری زمین یکی از پیچیدهترین عرصههای مدیریتی کشور برای توسعه است که بهطور مستقیم با معشیت مردم، بازار مسکن و امنیت غذایی در ارتباط نزدیک است.
به گزارش گروه رسانهای شرق،
نگین رجببوجانی-پژوهشگر معماری منظر، پژوهشکده معماری و شهرسازی نظر: زمین فراتر از متراژ و مساحت، تعیینکننده جایگاه انسان در سلسلهمراتب اجتماعی، تضمینکننده امنیت روانی و منبع اصلی قدرت سیاسی در جوامع سنتی و مدرن است. از طرفی، توسعه لازمه بقای انسان ثانویهساز است. سیاستگذاری زمین یکی از پیچیدهترین عرصههای مدیریتی کشور برای توسعه است که بهطور مستقیم با معشیت مردم، بازار مسکن و امنیت غذایی در ارتباط نزدیک است. زمین فراتر از یک دارایی و کالای اقتصادی، هسته مرکزی هویت، قدرت و معشیت مردم است. در واقع تهدید زمین، تهدید حیات است و زمانی که انسان، حیات خود را در معرض خطر ببیند، در بازپسگیری حق خود دست به اعتراض میزند. سیاستهای زمین نبض عدالت اجتماعی را در دست دارند و زمانی که ناعدالتی انجام شود، اعتراضات نه یک انتخاب، بلکه یک واکنش اجباری است و برای امروز ایران، بحران زمین یک معضل اساسی است که در کشوری با شرایط ملتهب اقتصادی و اجتماعی، واکاوی تحول سیاستهای زمین در حکومتها و دولتهای مختلف و خلأهای آن و نسبت آن با اعتراضات کوچک و بزرگ کشور و بازنگری در طرحهای روز امری ضروری است. به نظر میرسد سیاستهای زمین همیشه با نگاهی تکبُعدی اتخاذ شده و همین امر سبب طبقاتیشدن زیست، فقر فزاینده و به دنبال آن نارضایتی مردم شده است.
سیاستهای زمین در ادوار مختلف
واکاوی سیر تحول سیاستهای زمین در گستره تاریخ، گویای تاریخ پرفرازونشیب و پیچیده داستان زمین و مالکیت آن و تولید فزاینده فقر در اعصار مختلف با آرمان توسعه و رشد است. بحث اهمیت مالکیت زمین به دوران باستان و شروع یکجانشینی انسان برمیگردد و نخستین بنیانهای ثبت مالکیت زمین در زمان هخامنشیان انجام میشود. در دوران ساسانی، به سبب واگذاری زمین بایر و اموات به افراد متمکن و به دنبال آن تمرکز زمین در دست مالکان بزرگ، ناعدالتیهای اجتماعی و اولین نارضایتیهای اجتماعی بهعنوان یکی از زمینههای شکلگیری نهضت مزدکی (ضد استمرار بزرگمالکی و بردهداری) اتفاق میافتد. در دوران بعد از اسلام، اغلب نظام تیولداری در سیاست زمینداری حاکم بود. از زمان شاه عباس اول تا دوران قاجار سیاستهای زمین به سمت افزایش املاک خالصه دولت رفت. در دوران ناصرالدین شاه، سیاستها به سمت فروش املاک خالصه و افزایش املاک خصوصی و اربابی رفت و از طرفی به دنبال ادغام اقتصاد ایران به اقتصاد جهانی، قشر جدیدی از ملاکان -تجار خریدار زمین- ایجاد شد که حاصل آن شکاف طبقاتی و ناعدالتی بود و به دنبال آن رضایتی مردم زمینههای شکلگیری انقلاب مشروطه شد. انقلاب مشروطه، یک ضرورت تاریخی بود؛ اما از آنجا که برآمده از بطن جامعه و طبقات پایین نبود و نیروهای سیاسی انقلاب منافع مشترکی از نظام زمینداری وقت میبردند، نهتنها شکافها پر نشد بلکه جنبشهای دهقانی سرکوب شد و نظام بزرگمالکی رشد کرد.
در دوران پهلوی اگرچه قوانین و سیاستهای زمین در جهت ایجاد نظم حقوقی نوین تدوین شدند، اما در باطن ابزاری برای تمرکز ثروت و زمین در دست دولت و افراد قدرتمند و دلالان زمین شد (قانون ثبت املاک (1310)، قانون مدنی (1314) و...). ازجمله تأثیرگذارترین این سیاستها تختهقاپو و اصلاحات ارضی بود که باعث ازدسترفتن زمین مردم و به دنبال آن شکلگیری سکونتگاههای غیررسمی در ایران و در پی آن نارضایتی مردم شد.
تختهقاپو، اسکان اجباری عشایر (۱۳۰۴-1320)، سیاستی در جهت مدرنسازی ایران و ایجاد دولتی متمرکز بود، اما تخریب منظر فرهنگی عشایری را در پی داشت. در حوزه زمین، اموال و املاک گستردهای از عشایر مصادره شد و اسناد مالکیت بیاعتبار شد. زمینهای ییلاقی و قشلاقی عشایر از دست رفت و مردم مجبور به یکجانشینی در زمینهایی نامناسب شدند. زمینهای خریداریشده دولت به مردم واگذار شد، اما با شرایط سخت و اقساط سنگین. در پی این سیاست، اعتراضات گسترهای انجام شد، اما نهتنها اثری نداشت، بلکه حتی تا پهلوی دوم ادامه پیدا کرد و پیامدهای این ناعدالتی ازجمله تخریب نظام اجتماعی و اقتصادی عشایر، خشم مردم را در پی داشت.
در اصلاحات ارضی (۱۳۴۱-1350) با هدف توسعه ایران، تصمیم بر لغو نظام ارباب-رعیتی و واگذاری زمین از دولت و زمینداران بزرگ به کشاورزان گرفته شد، اما در عمل پیامد اقدامات به ضرر کشاورزان شد. این طرح به سبب برهمزدن نظام سنتی زمینداری بدون توجه به ارائه طرحی کارآمد، رکورد شدید کشاورزی و تشدید فقر در روستاها و به دنبال آن مهاجرت 50 هزار روستایی در فاصله شش سال و تخریب منظر روستایی ایران را در پی داشت. نارضایتی از این طرح تا حدی بود که یکی از زمینههای اصلی انقلاب اسلامی را اصلاحات ارضی میدانند.
بعد از انقلاب اسلامی، از طرفی در جنبشهایی خودجوش برخی روستاییان دست به تصرف زمین مالکان بزرگ زدند و خواستار تقسیم آن شدند و از طرف دیگر دولت موقت بازرگان لایحهای برای ساماندهی اراضی وضع کرد که در آن اراضی مصادرهشده پهلوی و زمینداران بزرگ به کشاورزان واگذار میشد. با این حال، به سبب عدم تناسب آن با شرایط کشور و صرفا مبتنیبودن آن بر سیاستی انقلابی و زودگذر، تنها پنج درصد اراضی بین شش درصد کشاورزان تقسیم و عملا رها شد.
در جنگ هشتساله (۱۳۵۹-۱۳۶۷)، از طرفی تخریب گسترده زمین و از طرف دیگر مهاجرت خیل عظیمی از افراد به شهرهای دیگر و شکلگیری سکونتگاههای غیررسمی، قدرت وقت را مجاب به اتخاذ رویکردهایی چکشی و حمایتی در ابعاد مختلف کرد و در سال ۱۳۷۳ سیاستهایی جهت پرداخت وام مسکن به مهاجران تعلق گرفت. اما عدم کارآمدی آن تا امروز در مناطقی مثل کمپ بی شهرستان سربندر کاملا هویداست. در این دوره قانون زمین شهری (۱۳۶۶) با هدف تأمین مسکن و کنترل بازار طرحریزی شد که مفاهیم مرتبط با زمین در آن تدقیق شد، اما عملا انبوهی از مالکیتهای قبلی نادیده گرفته و چالشهای حقوقی و اجتماعی گستردهای ایجاد شد. در دهه 80، سکونتگاههای غیررسمی بهعنوان یک واقعیت اجتماعی پذیرفته شد و در سال ۸۲ اولین سند توانمندسازی این سکونتگاهها تدوین و تا سال ۱۴۰۲ چندین بار بازنگری شد. برخورد قدرت وقت با این محلات، در ابتدا نادیدهگرفتن این مناطق بود. اما با افزایش بحران زمین و معضلات بافتهای ناکارآمد، رویکردهایی دیگر جهت مدیریت شهری اتخاذ شد؛ تخریب و با خاک یکسانکردن محله و کوچاندن اجباری مردم به شهرکهای اقماری خارج از شهر و رویکرد دیگر تلاش برای اصلاح زیست بود. ازجمله سیاستهای اتخاذشده برای این سکونتگاهها، برای نمونه محله خاکسفید، تخریب کامل محله و پخشکردن مردم در شهر است. نمونه دیگر، ایجاد شهرکهای اقماری در خارج از شهر است که در واقع زمینی با ارزش درون شهر گرفته و زمینی با ارزش کمتر و دور از زیرساختها خارج از شهر به این افراد واگذار میشود و نمونه دیگر واگذاری وام برای ساخت مسکن در محدوده سکونتگاه غیررسمی است، اما آنقدر دارای تعارضات و نامتناسب با تورم ایران است که امکان ادامه ساخت را به مردم نمیدهد. همین امر سبب شده است معضلات در سکونتگاههای غیررسمی هر روز بیشتر شده و مردم بیشتر احساس طردشدگی کنند.
نهضت ملی مسکن نمونهای دیگر از سیاستهای مربوط به زمین در ایران با هدف ایجاد مسکن برای اقشار کمدرآمد بود. با این حال، تناقض در عرضه و تقاضا (نیاز به زمین اما بلوکهشدن زمین)، شکاف قانونی (تلاش برای حذف ماده ۵۰ برنامه هفتم مرتبط با آزادسازی زمین) و ورود سوداگران زمین به سیاستهای مسکن سبب ناکارآمدی این طرح و زمینههای اعتراضات مردم (اعتراضات 1396، 1404 و...) شد.
بررسیهای بالا گویای این امر است زمین، یک سوژه سیاسی است که گویا از یک بستر برای زندگی به کالایی سوداگرانه مبدل شده است و سیاستهای زمین بهگونهای اجرائی شدهاند که فقر فزایندهای (فقیرها نهتنها دارا نشدند، بلکه فقیرتر شدند و کیفیت زیست افول کرده است) را ایجاد کردهاند. آسیبشناسی این طرحها در مراحل مختلف از برنامهریزی تا اجرا قابل بررسی است. ازجمله مشکلات این سیاستها، عدم توجه به ویژگیهای بستر در ابعاد مختلف یا به عبارتی بیتوجهی به مفهوم مکان در برنامهریزی برای زمین است (در تختهقاپو بدون توجه به ویژگی منظرین زیست عشایری -کوچ- تصمیم بر یکجانشینی این مردم گرفته و آسیب شدیدی به منظر عشایری ایران و در ابعاد بالاتر اقتصاد ایران زده شد)، توجهنداشتن به زمین بهعنوان عنصری چندنقشی در زندگی مردم و نه صرفا دارایی آنان، بیتوجهی به نسبت طرح با تحولات سیاسی کشور، تعدد و تنوع و تناقض قوانین، وجود تعارضات در سازوکار مواجه با قانون، ناترازی بین قوانین بالادستی و اجرای عملی و... و بهصورت کلی عدم اتخاذ نگاهی کلنگر و چندجانبه به زمین است که نیاز است پژوهشهایی موشکافانه با رویکردی مکانمحور برای آسیبشناسی این سیاستها برای نیل به برنامهریزی بهتر برای زمین انجام شود.
نتیجهگیری
در واقع این سیاستهای زمین به سبب تعارضات و مشکلاتی که دارند، سبب توزیع نابرابر ارزش زمین میان مردم شدهاند و این نابرابری، جدایی فضایی را برای مردم ایجاد کرده که محرومیت از فرصتها را در پی داشته و احساس بیعدالتی در مردم ایجاد کرده است. در پی این امر، مردمی که خود را محق میدانند دست به مطالبه و اعتراض میزنند و زمانی که این اعتراضات نادیده انگاشته شود و همچنان طرحها آسیبهای گذشته را داشته باشند و مردم خود را نامرئی در این طرحها ببینند، شکل مواجه با موضوع تغییر میکند. مردم در مواجه با کوچکترین درماندگی قیام نمیکنند، در طول زمان و در ابعاد مختلف این بیعدالتیها انباشت میشود و زمانی که ابزار دیگری برای بیان نارضایتی پیدا نمیکنند، اعتراض مبدل به خشم و خیزش اجتماعی خواهد شد که البته بحث زمین یکی از بینهایت مسائل مهم برای شکلگیری چنین کنشهای جمعی است. لازم است برای درمان این امر، در سیاستهای امروز زمین، با توجه به تجربه طرحهای پیشین و نمونههای مواجهه کشورهای دیگر بازنگری شود.
برای اطلاع از آخرین اخبار و تحلیلها به کانال شرق در «تلگرام» بپیوندید.
