رگولاتورهای موفق دنیا چگونه بحران را مهار می‌کنند؟

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

بررسی نمونه‌های خارجی نظارت بر خرید و فروش طلای آنلاین در جهان نشان می‌دهد درحالی‌که در کشور ما هنوز جدال بر سر آن است که چه کسی و با چه ابزاری رگولاتوری را بر عهده بگیرد، سایر کشورها نه‌تنها مدت‌هاست از این مراحل عبور کرده‌اند، که حالا به‌دنبال ابزارهای قدرتمندتر برای شکل‌دهی یک معماری مدرن و نظمی سیستماتیک در فرایند تنظیم‌گری هستند. بازار طلای آنلاین در ایران چند سال بدون رگولاتور مشخص رشد کرد تا اینکه بالاخره در آبان ۱۴۰۴، هیئت‌وزیران قانون مربوط به آن را تحت عنوان «دستورالعمل اجرایی خرید و فروش طلا و نقره به‌صورت برخط» ابلاغ کرد اما اجرای آن ماه‌هاست درگیر تأخیر، مجوزهای بلاتکلیف، اختلاف دستگاه‌ها و البته تلاش‌های بانک ‌مرکزی برای شانه‌خالی‌کردن از مسئولیت‌هایش مانده است.

در این دستورالعمل، بانک مرکزی نقش اصلی را ایفا می‌کند، به‌گونه‌ای که اتحادیه کسب‌وکارهای مجازی، مجوز سکوها را فقط با تأیید بانک مرکزی می‌تواند صادر، تمدید یا ابطال ‌کند، یا خزانه‌های نگهداری طلا باید ابتدا صرفا به تأیید بانک مرکزی برسند. همچنین این قانون، بانک مرکزی را مکلف کرد ظرف سه‌ ماه، سامانه‌ای برای جلوگیری از خالی‌فروشی ایجاد کند. ماده ۱۰ این قانون صراحتا می‌گوید پلتفرم فقط تا سقف طلایی که به خزانه تحویل داده و سامانه ناظر تأیید کرده حق فروش دارد. ماده ۱۱ هم دقیقا مکانیسم ضد خالی‌فروشی را طراحی کرده است؛ به این صورت که سامانه باید پیش از دریافت پول، موجودی کافی را بررسی و مقدار طلای معامله‌شده را از موجودی قابل فروش کسر کند. با این حال با گذشت نزدیک به یک‌ سال از ابلاغ این قانون، جای بانک مرکزی در این فضا هنوز خالی است.

مرداد ۱۴۰۵، معاون مرکز ملی پایش و بهبود محیط کسب‌وکار وزارت اقتصاد خبر داد که صدور مجوز سکوهای آنلاین طلا و نقره حدود یک‌ سال‌ونیم متوقف بوده و دلیل آن، فراهم‌نشدن زیرساخت‌ها و ارائه‌نشدن دستورالعمل‌های لازم از سوی برخی دستگاه‌ها بوده است. او صراحتا گفت: «بانک مرکزی تاکنون شرایط و ضوابط تأییدیه خود را اعلام نکرده. در نتیجه، بیش از ۲۰۰ درخواست مجوز در وضعیت بلاتکلیف قرار گرفته‌اند». چند روز بعد، دهقان‌نیا، مشاور معاون ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز نیز اعلام کرد سامانه ناظر برای کنترل خرید و فروش آنلاین طلا و نقره راه‌اندازی شده است، اما ستاد طی یک‌ ماه، بیش از سه یا چهار بار با مدیر کل نظام‌های پرداخت و مدیر کل ارزی بانک مرکزی برای راه‌اندازی سامانه تماس گرفته و حتی هشدار داده شده اگر سامانه در موعد مقرر راه‌اندازی نشود، موضوع به دادستانی کل کشور اعلام و علیه مسئولان مربوطه اعلام جرم خواهد شد. با بالاگرفتن گلایه‌ها از غیبت رگولاتور اصلی، بانک ‌مرکزی اعلا کرد قصد دارد مسئولیت سامانه ناظر را که موجودی طلای پلتفرم‌ها را رصد می‌کند، کاملا در اختیار ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز قرار دهد. جالب اینجاست بانک مرکزی در حالی از مسئولیت سامانه ناظر شانه خالی می‌کند که مطابق قانون، اجازه واگذاری اختیاراتش را ندارد. ضمن اینکه عملکرد سامانه ناظر باید با دستورالعمل نظارتی همراه شود که بانک مرکزی از ارائه و تصویب آن هم سر باز می‌زند.

البته طبق ماده ۱۸ دستورالعمل دولت، کارگروه هماهنگی و نظارت بر طلافروشی‌های آنلاین شامل ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، دادستانی کل کشور، بانک مرکزی، وزارت صمت، وزارت اطلاعات، سازمان تعزیرات، فراجا، مرکز اطلاعات مالی وزارت اقتصاد و اتاق اصناف ایران است؛ این یعنی در ساختار قانونی از ابتدا قرار نبوده بانک مرکزی تنها رگولاتور باشد، اما در عین حال بانک مرکزی در سه نقطه کلیدی تأیید مجوز، تأیید خزانه و سامانه ناظر، نقش هسته‌ای ایفا می‌کند. به‌ همین‌ دلیل هرگونه تعلل این بانک عملا کل زنجیره را فلج می‌کند.

بدون ابلاغ دستورالعمل مشخص برای سامانه، حتی در صورت آغاز به کار آن، روشن نیست چه کسی قرار است داده‌های سامانه را تحلیل می‌کند؟ چه کسی سکوها را براساس ریسک رتبه‌بندی می‌کند؟ چه زمانی یک هشدار به بازرسی تبدیل می‌شود؟ موجودی خزانه هر چند‌وقت یک‌ بار و توسط چه نهاد مستقلی حسابرسی می‌شود؟ اگر یک سکو دچار حادثه یا کسری شد، چه کسی فورا وارد می‌شود؟ و اگر خود نهاد ناظر در انجام وظیفه‌اش تأخیر کرد، چه سازوکاری برای پاسخ‌گویی به ناظر وجود دارد؟

از غیبت رگولاتوری در  ایران  تا  تجربه‌های  موفق  تنظیم‌گری  در  آسیا

در ایران، ابزار اصلی که برای کنترل خالی‌فروشی طراحی شده، سامانه ناظر است. به این شکل که سکو باید قبل از فروش، طلای خود را در خزانه مورد تأیید داشته باشد و سامانه، تعهدات آن را با موجودی تطبیق دهد. حتی پیش از دریافت پول مشتری، اطلاعات معامله باید به سامانه ارسال شود و درصورت کفایت موجودی، شماره استعلام صادر شود. یعنی مدل ایران اساسا نظارت برخط و پیشینی بر موجودی است. با این حال هنوز نه سامانه راه‌اندازی شده و نه دستورالعمل اجرایی و جزئیات کار آن مشخص است.

بد نیست قیاس این شرایط در کشورمان را با یک کشور آسیایی و حتی همسایه یعنی ترکیه آغاز کنیم؛ کشوری که طلا در آن مثل ایران بخش مهمی از پس‌انداز خانوارها و بازار مالی را تشکیل می‌دهد، اما نظارت بر طلا الزاما نه از لحظه فروش اینترنتی، بلکه از خود شکل‌گیری دارایی شروع می‌شود. چارچوب بانکداری طلای ترکیه، فعالیت بانک‌ها در خرید و فروش فلزات گران‌بها و حساب‌های سپرده طلا را تحت مقررات مشخص قرار داده است. بانک‌ها فقط می‌توانند فلزات گران‌بهایی را معامله کنند که استاندارد و کیفیت آنها توسط مراجع ذی‌صلاح تعیین یا تأیید شده باشد. در مورد طلای فیزیکی که برای ثبت در حساب‌های طلای مشتری دریافت می‌شود نیز وزن، عیار و مشخصات آن باید ارزش‌گذاری و ثبت شود و برای فرایند ارزش‌گذاری، گزارش تحویل صادر شود. در این مدل، رگولاتور فقط معامله را نمی‌بیند؛ از ابتدا دارایی پایه را استاندارد و قابل رهگیری می‌کند. یعنی بخشی از ریسک از این طریق کنترل می‌شود که مشخصات طلای واردشده به شبکه مالی، عیار، وزن و منشأ آن قابل ثبت باشد.

مالزی هم راه آمریکا را پیش گرفت

نمونه موفق و رو به پیشرفت دیگر از نظر تنظیم‌گری در میان کشورهای آسیایی، مالزی است. نهاد ناظر بازار سرمایه مالزی برای سکوهای دارایی دیجیتال فقط مجوز صادر نمی‌کند، بلکه آنها را مکلف به نظارت بر خود می‌کند؛ سکوی مجاز باید نظام نگهداری دارایی مشتری داشته باشد، سوابق دارایی مشتریان را دقیق و به‌روز نگه دارد، برای حفاظت از دارایی‌های آنها، کنترل‌های مشخص داشته باشد و پایش لحظه‌ای بازار انجام دهد. در کنار این، سکوی تحت نظارت هم باید دست‌کم سالی یک‌ بار ارزیابی مستقل از سازوکار نگهداری دارایی مشتری انجام دهد. در مرحله بعد نیز اگر رخداد امنیتی یا نقض کنترل‌های حفاظتی اتفاق بیفتد، تحت ارزیابی مستقل فوری قرار می‌گیرد. در اصلاحات سال ۲۰۲۶، مالزی یک گام جالب‌ برداشته و مانند سیستم آمریکا به‌جای اینکه رگولاتور برای تک‌تک دارایی‌های قابل معامله تصمیم بگیرد، بخشی از مسئولیت ارزیابی دارایی را به خود سکوی مجاز منتقل کرده و در مقابل، از آن پاسخ‌گویی بیشتر، سرمایه بالاتر، کنترل دارایی مشتری و مدیریت ریسک قوی‌تر می‌خواهد. در واقع رگولاتور به‌جای بالای سر بازار ایستادن و مداخله مدام در آن، یک سیستم اندازه‌گیری و کشف تخلف ساخته است. در برخی دیگر از نمونه‌ها نیز سیستم‌سازی برای رگولاتوری تا آنجا پیش رفته که فرایند نظارت به یک فناوری تخصصی تبدیل شده است تا امنیت داده‌ها را از هر نظر تأمین کند. برای مثال سنگاپور حتی در ساختار سازمان ناظر، واحد تخصصی فناوری نظارت دارد. در ساختار مرجع پولی سنگاپور، بخشی تحت عنوان «فناوری نظارت، پایش و تحلیل» وجود دارد که وظیفه‌اش استفاده از فناوری و تحلیل داده برای افزایش توان نظارتی است. در کنار آن، واحدهای بازرسی حضوری، روش‌های ارزیابی ریسک و تحلیل روندهای بازار هم فعالیت می‌کنند. سنگاپور حتی برای ریسک فناوری و امنیت سایبری نیز واحد تخصصی دارد که وضعیت سامانه‌های مؤسسات مالی، مدیریت ریسک فناوری و تاب‌آوری آنها را تحت نظارت مدام قرار می‌دهد. در واقع نظارت مدرن در این کشور فقط نظارت بر خود دارایی نیست، بلکه نظارت بر زیرساختی است که دارایی در آن معامله می‌شود.

مدل‌های نظارتی طبقه‌بندی‌شده در سوئیس و بریتانیا

در کشورهای اروپایی مثل سوئیس، مدل نظارت بسیار پیچیده‌تر است. نهاد ناظر بازار مالی سوئیس، براساس طبقه و درجه ریسک هر مؤسسه، شدت نظارت را تعیین می‌کند و سه ابزار اصلی دارد: نظارت مستقیم، نظارت غیرمستقیم و جمع‌آوری داده‌های بازار. در نظارت مستقیم، خود نهاد ناظر بازرسی موردی انجام می‌دهد. در نظارت غیرمستقیم، از حسابرسان بیرونی استفاده می‌کند و برای موضوعات پرریسک، بررسی‌های عمیق و حتی بازرسی حضوری انجام می‌دهد. موضوع این بررسی‌ها نیز ثابت نیست و براساس ریسک انتخاب می‌شود.

یعنی سوئیس به‌جای بررسی یکسان و فشار مضاعف بر پلتفرم‌های شفاف و قانون‌مدار، مؤسسات را براساس اندازه، پیچیدگی و سطح ریسک، طبقه‌بندی و سپس شدت نظارت متناسب با این رتبه‌بندی تعیین می‌کند. بنابراین در این کشور، داده‌ها صرفا برای بایگانی جمع نمی‌شوند. نهاد ناظر بازار مالی سوئیس از داده‌های دریافت‌شده از مؤسسات مالی و بانک مرکزی برای ارزیابی ریسک و شناسایی روندها و تحولات در مراحل اولیه استفاده می‌کند.

در بریتانیا نیز منطقی مشابه وجود دارد. نهاد ناظر بازارهای مالی در این کشور ابزارهای اطلاعاتی و گزارش‌دهی مشخصی برای دریافت داده از بنگاه‌های تحت نظارت دارد و در چارچوب نظارت مبتنی بر ریسک، شدت مداخله خود را متناسب با خطر تعیین می‌کند. در صورت مشاهده مشکل نیز ابزار اجرایی از اخطار و الزام به اصلاح تا محدودیت فعالیت و اقدامات تنبیهی ادامه پیدا می‌کند.

مجموعا بررسی نمونه‌های خارجی نشان می‌دهد در‌حالی‌که در کشور ما هنوز جدال بر سر آن است که چه کسی و با چه ابزاری، رگولاتوری را برعهده بگیرد، سایر کشورها نه‌‌تنها مدت‌هاست از این مراحل عبور کرده‌اند، که حالا به دنبال ابزارهای قدرتمندتر برای شکل‌دهی یک معماری مدرن و نظمی سیستماتیک در فرایند تنظیم‌گری هستند.