پساجنگ؛ لحظه آمایش سرزمین

این روزها ایران در برزخ میان «توافق» یا «جنگ» به سر می‌برد و دیر یا زود بالاخره بر سر میز مذاکره (حتی در صورت از‌سرگیری مجدد جنگ) این جنگ و سرنوشت آینده تعیین تکلیف می‌شود.

با فرض وقوع هر سناریویی، دوره پساجنگ همواره یکی از بهترین فرصت‌ها برای آمایش سرزمین و مهندسی ترتیبات توسعه سرزمینی از طریق جانمایی مجدد نظام فعالیت‌ها، سکونت و نظام زیرساخت‌ها و بازنگری در رویکردها، سازوکارها و خطاهای پیشین است. به عبارت بهتر پساجنگ فرصت کم‌نظیری است که می‌تواند «بازسازی» خرابی‌ها را به «نوسازی» رویکردها، ساختارها و سازوکارها گره زده و تحولی بنیادین در روند سازمان‌دهی توسعه سرزمینی در کشور رقم بزند. واقعیت آن است که کشور طی هفت دهه اخیر با جریانات و روندهای غلط متعددی در مدیریت توسعه سرزمین گریبان‌گیر بوده که نتیجه‌ و پیامدی جز اتلاف گسترده منابع، فرصت‌سوزی‌های متعدد و خسارت‌های اغلب جبران‌ناپذیر برای محیط‌ زیست کشور نداشته است: از ساخت ذوب‌آهن در اصفهان در دهه 40 به دست شوروی سابق تا انتقال کارخانه فولاد از هرمزگان به مبارکه اصفهان در دهه 70 و از جانمایی بسیاری از فعالیت‌های آب‌بر (پتروشیمی و فولادی) در دشت‌های ممنوعه و مناطق در تنش آبی بسیار زیاد تا غفلت از بارگذاری جمعیت و فعالیت در سواحل جنوب کشور. وقوع جنگ تحمیلی سوم در اواخر سال گذشته تا امروز خسارات اقتصادی و زیرساختی درخورتوجهی را بر کشور تحمیل کرده و تجارب ناشی از آسیب‌های این جنگ و آشکار‌شدن تدریجی پیامدهای بسیاری از خطاهای پیشین، درس‌های زیادی را برای بازاندیشی و بازنگری جدی در مهندسی ترتیبات توسعه سرزمینی و به تعبیر بهتر آمایش سرزمین فراهم کرده است. از‌جمله آنها می‌توان به:

الف) تمرکز ناموزون جمعیت: بر‌اساس آمار، بیش از 60 درصد جمعیت کشور تنها در 20 درصد مساحت کشور مستقر بوده و تراکم جمعیتی در برخی مناطق شهری از‌جمله تهران، اصفهان و مشهد بسیار بالاتر از تراکم میانگین کشوری (بیش از 20 برابر) است. این در شرایطی است که توان اکولوژیک و ظرفیت برد سرزمین در این مناطق در موضوعاتی مانند آب، هوا، خاک، منابع طبیعی، لرزه‌خیزی و... با دشواری‌ها و تنگناهای جدی زیادی روبه‌رو بوده و این مناطق را به بمب ساعتی تبدیل کرده است. از طرف دیگر بسیاری از مناطق مستعد جمعیت‌پذیری در کشور ازجمله جنوب کرمان، سواحل مکران، زاگرس میانی، قلمروهای مرزی و... به سبب برخوردارنبودن از امکانات زیرساختی و اقتصادی و نیز فرصت‌های رشد، از جمعیت‌پذیری به‌مراتب پایین‌تری از دیگر مناطق کشور برخوردار هستند. چرایی این واقعیت را باید در تمرکز قدرت اقتصادی و اداری و دسترسی به طیف متنوعی از امکانات و فرصت‌های رشد، صرفا در چند قطب جمعیتی خاص در کشور جست‌وجو کرد.

به‌عنوان مثال اینکه در یک دهه اخیر ما با سونامی انواع بیماری‌ها و سرطان‌ها در استان اصفهان مواجه هستیم، به دلیل آن است که 70 درصد از فعالیت‌ها و جمعیت استان تنها در هفت درصد مساحت استان متراکم شده و بارگذاری جمعیت و فعالیت بیش از توان سرزمین در این محدوده کوچک به‌علاوه تراکم آلودگی‌های ناشی از خودروها، نیروگاه‌ها و صنایع بزرگ آلاینده سبب آلوده‌سازی گسترده محیط طبیعی استان شده است. همین وضعیت در مشهد و تهران نیز به سبب کمبود شدید منابع آبی و انواع آلودگی‌ها و مخاطرات دیگر سبب به وجود آمدن مناطق شهری به‌شدت شکننده و در آستانه بحران شده است.

ب) تسلط منطق غیراقتصادی در سازمان‌دهی سرزمینی نظام فعالیت‌ها: اغراق نیست اگر گفته شود از آغاز دوره صنعتی‌شدن کشور در اوایل دهه 1340 تا امروز، تنها چیزی که بر صدور مجوزها و هدایت اعتبارات و سرمایه‌گذاری‌ها به سمت فعالیت‌های صنعتی، معدنی و لجستیکی به معنای واقعی کلمه حاکم نبوده است، «منطق اقتصادی» هم از منظر روابط درونی اقتصاد میان نهاده‌های تولید، دسترسی به مواد اولیه، بازار مصرف، صرفه‌های مقیاس و تجمع و هم از منظر روابط بیرونی اقتصاد به مفهوم فهم از اقتصاد بین‌الملل و جریانات و روندهای اصلی آن، اقتضائات تحول مستمر در زنجیره‌های ارزش و تأمین و الزامات اتصال اقتصاد کشور به اقتصاد منطقه و جهان بوده است.

براساس آمار، امروز قریب به 60 درصد از شالوده صنعت کشور هنوز «منبع‌محور» و وابسته به بهره‌برداری از منابع خام بوده که در کنار تلقی غلط و مصرفانه از الگوی مصرف انرژی و نیز متأثر از لابی‌های سیاسی کانون‌های قدرت، سبب تسلط رویکردهای چپ در توزیع بنگاه‌های صنعتی و معدنی در سرتاسر کشور با هدف اشتغال‌زایی و بهره‌مندسازی همه کشور از مظاهر صنعتی‌شدن کشور شده است. به‌عنوان مثال بخش زیادی از مواد اولیه کارخانه‌های ذوب‌آهن اصفهان و فولاد مبارکه (در مرکز کشور) از طریق حمل‌ونقل جاده‌ای از معادن سنگان خراسان رضوی (شرق کشور) و چادرملوی یزد تأمین و محصولات صادراتی آنها نیز بار دیگر عمدتا از طریق جاده به بنادر جنوب کشور منتقل می‌شوند. همچنین در حوزه خوراک پتروشیمی هم داستان فاصله میان تأمین نهادها، محل فراوری و بازار مصرف همین میزان اسف‌بار بوده و عادت‌وارگی صنعت به انرژی ارزان و یارانه‌های بی‌حساب‌وکتاب سبب توزیع غیراقتصادی (و به تعبیری کمونیستی) مراکز پتروشیمی‌ خرد و کوچک در سراسر کشور و حمل‌ونقل جاده‌ای خوراک بین مراکز مختلف شده و در نتیجه یکی از ریشه‌های جدی بروز ابرچالش ناترازی انرژی به همین نمونه بازمی‌گردد.

ج) پیوندنداشتن نظام زیرساخت‌ها با نظام کسب‌وکارها و بهره‌وری پایین منابع و سرمایه‌های کشور: یکی از اصلی‌ترین و مهم‌ترین خطاهای مدیریت توسعه سرزمین در کشور که بازنمود آن در جداول و ردیف‌های مختلف بودجه‌های سنواتی به‌وضوح مشخص است، پیوندنداشتن نظام تعریف و پیشبرد نظام زیرساخت‌ها (حمل‌ونقل، انرژی، صنعت، آب و...) با نظام تعریف و شکل‌گیری کسب‌وکارها و فعالیت‌های اقتصادی است. به عبارت دیگر نظام زیرساخت‌ها در کشور عمدتا به صورت الگوی «عرضه‌محور» و دولت‌پایه (مبتنی بر لابی‌های سیاسی کانون‌های قدرت) بوده، درحالی‌که اقتضای ایجاد یک نظام کسب‌وکار پویا، بهره‌ور و رقابت‌پذیر، استقرار یک نظام زیرساختی «تقاضامحور» بوده که بتواند نیازمندی‌های شکل‌گیری و رونق کسب‌وکارها در محیط ملی و در چارچوب زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای و جهانی را پاسخ‌دهی کند.‌به‌عنوان مثال در حوزه ترانزیت و لجستیک مشکل اصلی کشور، کمبود زیرساخت نیست، بلکه ضعف جدی در بهره‌وری و اثربخشی استفاده از زیرساخت‌های موجود است؛ به‌ گونه‌ای که بخش درخورتوجهی از ظرفیت حمل‌ونقل کشور، به دلیل فقدان مدیریت یکپارچه و نبود هماهنگی نهادی مؤثر، به‌ صورت پراکنده و جزیره‌ای اداره می‌شود. درحال‌حاضر حدود ۱۴ هزار کیلومتر خطوط ریلی در کشور وجود دارد که نزدیک به نیمی از آن، یعنی حدود هفت هزار کیلومتر، نیازمند بازسازی اساسی یا بهسازی جدی است. این در حالی است که تنها حدود ۱۵ درصد از بودجه مورد نیاز تعمیر و نگهداشت شبکه تخصیص می‌یابد؛ وضعیتی که به فرسایش مستمر دارایی‌ها، کاهش سرعت سیر قطارها و افت سطح ایمنی منجر شده است. ظرفیت اسمی بار شبکه ریلی کشور حدود ۱۲۰ میلیون تن در سال برآورد می‌شود، اما عملکرد واقعی آن به حدود ۴۰ میلیون تن محدود مانده که نشان‌دهنده استفاده از تنها یک‌سوم ظرفیت بالقوه شبکه است. اما باوجوداین هنوز بسیاری از نمایندگان مجلس یا حتی دستگاه‌های دولتی متولی امر درصدد ارائه پیشنهادهای جدید ساخت خطوط ریلی و ارائه گزارش‌های خیالی و برآوردهای ساختگی درباره حجم ترانزیت احتمالی از این مسیر در فردای ساخت خطوط پیشنهادی خود هستند و به‌ندرت در این حوزه نگاه سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در ارتقای بهره‌وری خطوط موجود مشاهده می‌شود.

واقعیت این است که آمایش سرزمین با وجود پیشینه قریب به پنج دهه در نظام برنامه‌ریزی و در نهایت تصویب و ابلاغ «سند ملی آمایش سرزمین» در مورخ 11/12/1399 که آن را از بحران «بی‌سندی» نجات داده و از حاشیه به متن نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه کشور برگرداند، همچنان از اشکالات و حفره‌های نظری درخورتوجهی رنج می‌برد که باید در دوره بازسازی کشور در پساجنگ مورد توجه قرار گیرد و این بار آمایش سرزمین بتواند با فهم عمیق و دقیق از پیچیدگی‌های اقتصادی و سیاسی مؤثر بر روند سازماندهی فضا و گذار از سطحی‌نگری و تنظیم‌گری ساده‌انگارانه سه موضوع انسان، فضا و فعالیت، طرحی نو برای مدیریت توسعه سرزمین دراندازد. اینکه برخی بازاندیشی در مدیریت توسعه سرزمین را صرفا به انتقال بازسازی فولاد مبارکه از اصفهان به سواحل مکران یا خارج‌کردن مراکز نظامی و امنیتی از شهرها به خارج شهرها یا تأکید شعاری بر ضرورت پدافند غیرعامل در زیرساخت‌های شهری تقلیل دهند، بازتولید همان رویکردهای تقلیل‌گرایانه قبلی نسبت به بینش آمایش سرزمین در صورت و شمایل دیگری است. این در حالی است که رجوع به آمایش سرزمین، به منزله تغییر پارادایم در بعد بینشی و رویکردی از نگرش‌های سطحی و تک‌بعدی به مسئله سازمان‌یابی فضا و بسنده‌نکردن به ساختار مشارکت ناقص‌ و بدون شناخت و مشارکت جدی بازیگران و کنشگران مؤثر بر سازمان‌یابی‌ فضا، به سطحی جدید و نگرشی نوین است که آمایش سرزمین را به‌مثابه سازوکار تخصیص بهینه فضای توسعه با فهمی عمیق از نیروها و عوامل شکل‌دهنده به فضا و شناخت صحیح از جریانات، روندها و فراروندهای درونی و بیرونی تأثیرگذار، از طریق برهم‌کنش چهار مؤلفه «منابع»، «منافع عمومی»، «قدرت» و «فناوری» در نظر می‌گیرد. امروز آمایش سرزمین در ایران نیاز به یک پوست‌اندازی جدی در نگاه خود هم در ساحت «تحلیل» به مقوله سازمان‌یابی فضا و هم در ساحت «تجویز» به مقوله سازمان‌دهی فضا دارد.

اینکه نمایندگان چند دستگاه دولتی مبتنی بر ادراک و تجربه خویش از مسئله و براساس انجام مطالعه (که چند پژوهشگر یا دانشگاهی بدون دراختیار داشتن اطلاعات و تحلیل‌های عمیق لازم آن را تهیه و تنظیم کرده‌اند)، نسبت به ارائه تجویزهای مؤثر بر شکل‌گیری استخوان‌بندی ساختار فضایی سرزمین، بدون مشارکت جدی نمایندگان بخش خصوصی و صاحبان کسب‌وکارها، بدون درک عمیق از روندها و مؤلفه‌های بیرونی (و عمدتا اقتصادی) تأثیرگذار اعم از ملاحظات مرتبط با ابتکارات و کریدورهای بین‌المللی بهره‌برداری شده یا در دست ساخت، زنجیره‌های ارزش و تأمین منطقه‌ای و جهانی، تأثیرات برنامه‌های توسعه کشورهای منطقه و فرامنطقه، توجه به فراوری قابلیت‌های مغفول‌مانده‌ای مانند مرزها و تقویت اتصالات حمل‌ونقلی با همسایگان و... اقدام کنند، چیزی جز بر عبث پاییدن در کارآمدسازی مدیریت توسعه سرزمین نیست.