حاکمیت قانون در عمل

سعید دلفانی - قاضی دیوان عدالت اداری

امتناع از صدور مجوز موتورسیکلت‌سواری برای بانوان، بیش از آنکه یک مانع اداری ساده باشد، نشانه‌ای از شکاف میان حقوق اعلام‌شده در متون قانونی و تحقق عینی آنها در زندگی روزمره شهروندان است.

هرگاه حقی در قانون به رسمیت شناخته شود اما سازوکارهای اجرائی از اجرای آن خودداری کنند، نه‌تنها اعتماد عمومی آسیب می‌بیند، بلکه اصل حاکمیت قانون نیز تضعیف می‌شود. در چنین زمینه‌ای، مصوبه هیئت وزیران مورخ ۸ بهمن ۱۴۰۴ که نیروی انتظامی را مکلف کرده است آموزش و آزمون صدور گواهینامه موتورسیکلت برای بانوان را فراهم کند، پاسخی عملی و حقوقی به همین امتناع است؛ اقدامی که نشان می‌دهد دولت تصمیم گرفته است از مرحله اعلام حق به مرحله تحقق عملی آن عبور کند و به زنانی که برای تأمین معیشت یا انجام امور روزمره به وسایل تردد ارزان و کارآمد نیاز دارند، امکان واقعی دسترسی بدهد. این مصوبه نه یک دستورالعمل اداری، بلکه تبلور اراده اجرائی برای تبدیل حقوق اعلام‌شده به واقعیت زیست روزمره است و ازاین‌رو شایسته حمایت و تقویت است.

در چارچوب حقوق عمومی، هر اقدام اجرائی باید بر اصول بنیادین قانون اساسی و دکترین‌های پذیرفته‌شده حقوقی استوار باشد؛ اصولی مانند حاکمیت قانون، قانونی‌بودن اعمال اداری، تناسب، ضرورت و التزام دولت به تضمین حقوق بنیادین شهروندان. نظریه‌پردازانی مانند دورکین و رالز بر کرامت انسانی، عدالت توزیعی و تقدم اصول اساسی بر تفسیرهای صرفا لفظی تأکید کرده‌اند. این آموزه‌ها، همراه با قواعدی مانند مشروعیت تقنینی، بار اثبات منع و آزمون تناسب، چارچوب نظری محکمی فراهم می‌آورند تا مصوبه دولت را نه‌فقط از منظر کارآمدی اداری، بلکه از منظر التزام حقوقی و عدالت اجتماعی ارزیابی کنیم. اصول قانون اساسی نیز دولت را مکلف به رفع تبعیض و تضمین دسترسی برابر می‌کنند؛ ازجمله اصل سوم درباره رفع تبعیض ناروا، اصل بیستم درباره کرامت انسانی و حقوق برابر، و اصل ۱۳۸ درباره صلاحیت دولت در تصویب آیین‌نامه برای اجرای قوانین. هر محدودیتی بر حقوق بنیادین باید مبتنی بر قانون روشن، هدف مشروع و آزمون تناسب باشد؛ محروم‌سازی کلی و پیشینی گروهی از شهروندان از حق تردد، بدون نص صریح و توجیه متقن، با این الزامات ناسازگار است. مصوبه هیئت وزیران دقیقا در چارچوب تکلیف اجرائی دولت برای پرکردن خلأهای عملی و تضمین دسترسی برابر قرار می‌گیرد و از این منظر نه‌تنها موجه، بلکه ضروری است.

در برابر این رویکرد، برخی با ملاحظات فرهنگی و هنجاری مخالفت می‌کنند و استدلال می‌آورند که حضور زنان در برخی عرصه‌های عمومی باید محدود شود تا هنجارهای اجتماعی حفظ شود. این نگرانی‌ها را باید محترمانه شنید، اما نباید اجازه داد که دغدغه‌های فرهنگی، بدون آزمون حقوقی و بدون نص قانونی، مبنای سلب حقوق عمومی شوند. هنجارهای فرهنگی تحول‌‌پذیرند و تغییر آنها از مسیر اجبار حقوقی نمی‌گذرد، بلکه از مسیر گفت‌وگو، آموزش و تجربه اجتماعی رخ می‌دهد. نگرانی‌های نمادین را می‌توان از طریق برنامه‌های فرهنگی و اطلاع‌رسانی مدیریت کرد، بی‌آنکه حقوق بنیادین شهروندان قربانی شود. حقوق اساسی تابع نگرانی‌های فرهنگی نیست. اگر جامعه‌ای نگران تغییر نمادین است، راه‌حل آن تقویت گفت‌وگوست، نه محروم‌سازی حقوقی. دغدغه‌های فرهنگی نمی‌توانند و نباید به‌ طور خودکار مانع تحقق حقوق اساسی شوند؛ حقوق عمومی باید بر پایه قانون، عدالت و کرامت انسانی تنظیم و اجرا شود.

در سابقه قضائی نیز دو رویکرد متفاوت دیده می‌شود که هریک بازتاب نوعی فلسفه تفسیر است. شعبه ۳۱ دیوان عدالت اداری با استناد به اصل برابری، ضرورت دسترسی و فقدان نص صریح بر منع، ورود شکایت یک زن را پذیرفت و حق بانوان برای دریافت گواهینامه موتورسیکلت را به رسمیت شناخت؛ هرچند این رأی در مرحله تجدیدنظر نقض شد، اما خودِ صدور رأی نخستین نشان داد که متن قانون و ساختار نظام حقوقی ظرفیت تفسیر حق‌محور و برابرطلب را دارد. این رویکرد، با تکیه بر اصولی مانند تساوی در بهره‌مندی از امکانات عمومی، اصل ۱۹ و ۲۰ قانون اساسی و قاعده تفسیر مضیق قیود استثنائی، عملا این پیام را منتقل می‌کرد که هرجا قانون به‌صراحت گروهی را مستثنا نکرده، اصل بر شمول و برابری است، نه بر منع و محرومیت.

در مقابل، شعبه ۳۴ دیوان عدالت اداری با تکیه بر تبصره ماده ۲۰ قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی که مقرر می‌دارد «صدور گواهینامه موتورسیکلت برای مردان برعهده نیروی انتظامی است»، چنین استدلال کرد که صدور گواهینامه موتورسیکلت «منصرف به مردان» است و در نتیجه، درخواست بانوان فاقد مبنای قانونی است. این استدلال در ظاهر بر مفهوم مخالف و برداشت منصرف‌بودن مبتنی است، اما از منظر روش تفسیر، اصول حقوق اساسی و منطق حقوق عمومی، قابل دفاع نیست.

نخست، از نظر روش‌شناسی تفسیر، قاعده مسلم آن است که هر قید یا استثنائی که منجر به محدودسازی حق شود، باید به‌ صورت مضیق و محدود تفسیر شود، نه موسع و توسعه‌دهنده؛ ذکر «مردان» در تبصره، در مقام تعیین مرجع صدور و رفع ابهام اداری است، نه در مقام وضع ممنوعیت برای دیگران. سکوت قانون نسبت به زنان، در غیاب نص صریح بر منع، به‌ معنای نفی حق نیست و نمی‌توان از آن ممنوعیت استنباط کرد. به بیان دیگر، قانون‌گذار در این تبصره در مقام «انحصار» نبوده، بلکه در مقام «تعیین تکلیف» درباره مرجع صدور برای گروهی بوده است که در عمل مخاطب اصلی آن زمان تلقی می‌شده‌اند؛ تبدیل این تعیین تکلیف به ممنوعیت برای دیگران، نوعی قیاس مع‌الفارق و توسعه استثنا برخلاف اصول تفسیر است.

دوم، از منظر اصول حقوق اساسی، هر تفسیری که منجر به تبعیض شود، باید با اصول برابری، کرامت انسانی و منع تبعیض سنجیده شود. اصول ۱۹ و ۲۰ قانون اساسی بر تساوی حقوقی و برخورداری برابر از حقوق انسانی و سیاسی تأکید دارند و اصل سوم دولت را مکلف به رفع تبعیض ناروا می‌کند. تفسیر شعبه ۳۴ که نتیجه آن محروم‌سازی کلی زنان از یک امکان عمومی است، عملا قیدی تبعیض‌آمیز بر این اصول می‌افزاید، بی‌آنکه قانون‌گذار چنین قیدی را به‌صراحت وضع کرده باشد. در چنین وضعی، قاضی باید به‌جای توسعه منع، به اصول بالادستی رجوع کند و تفسیر خود را با آنها سازگار سازد، نه اینکه از یک تبصره اداری، نتیجه‌ای برخلاف روح قانون اساسی استنتاج کند.

سوم، از منظر بار اثباتی، در حقوق عمومی و حقوق اساسی، اصل بر آزادی و بهره‌مندی از حقوق است و هر محدودیتی نیازمند دلیل روشن و متقن است. رأی شعبه ۳۴ عملا این بار اثبات را معکوس کرده و شهروند را ملزم به اثبات شمول کرده است، درحالی‌که این مدعی منع است که باید وجود نص صریح و توجیه قانع‌کننده برای محدودسازی را نشان دهد. در غیاب چنین نصی، استناد به مفهوم مخالف یک تبصره برای سلب حق، با منطق حقوق اساسی و قاعده «تفسیر به نفع حق» ناسازگار است.

چهارم، از منظر تفسیر نظام‌مند، نمی‌توان تبصره ماده ۲۰ را جدا از سایر مقررات مرتبط با گواهینامه، ازجمله مقررات مربوط به صدور گواهینامه خودرو برای زنان، اصول کلی قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام در حوزه مشارکت اجتماعی و اقتصادی زنان تفسیر کرد. وقتی نظام حقوقی در حوزه‌ای نزدیک (گواهینامه خودرو) حضور زنان را به رسمیت شناخته و هیچ منع صریحی درباره موتورسیکلت وضع نکرده است، وحدت ملاک و تفسیر هماهنگ اقتضا می‌کند که در این حوزه نیز اصل بر شمول و برابری باشد، مگر آنکه قانون‌گذار به‌صراحت خلاف آن را مقرر کرده باشد. نادیده‌گرفتن این هماهنگی نظام‌مند، رأی شعبه ۳۴ را از منظر انسجام درونی نظام حقوقی نیز آسیب‌پذیر می‌کند.

پنجم، از منظر عدالت توزیعی و آثار اجتماعی، تفسیر محدودکننده شعبه ۳۴ بدون توجه به پیامدهای اقتصادی و اجتماعی آن اتخاذ شده است. محروم‌سازی زنان از امکان دریافت گواهینامه موتورسیکلت، به‌ویژه در شرایطی که این وسیله نقلیه برای بسیاری از زنان فعال اقتصادی یا سرپرست خانوار ابزار اصلی تردد و کسب درآمد است، عملا به تشدید نابرابری، افزایش هزینه‌های فرصت و کاهش مشارکت اقتصادی زنان منجر می‌شود. حقوق عمومی نمی‌تواند درباره این پیامدها بی‌تفاوت باشد؛ تفسیر قضائی نیز باید در چارچوب آزمون تناسب، این هزینه‌ها را بسنجد و از تحمیل بار نامتناسب بر گروه‌های خاص خودداری کند.

مجموع این ملاحظات نشان می‌دهد که رأی شعبه ۳۴، از منظر روش تفسیر، اصول قانون اساسی و پیامدهای اجتماعی، قابل دفاع نیست. در برابر آن، رویکرد حق‌محور و برابرطلبی که در رأی شعبه ۳۱ و در مصوبه دولت متجلی است، با ساختار و روح نظام حقوقی سازگارتر است. بر این مبنا، نه‌تنها منع قانونی صریحی برای صدور گواهینامه موتورسیکلت برای بانوان وجود ندارد، بلکه با تکیه بر اصول برابری، کرامت انسانی و تفسیر مضیق قیود محدودکننده، باید پذیرفت که بانوان به‌ لحاظ قانونی حق دارند از این امکان بهره‌مند شوند.

هزینه‌های اجتماعی و اقتصادی محروم‌سازی حقوقی زنان قابل چشم‌پوشی نیست. زنانی که برای تأمین معیشت یا سرپرستی خانواده نیازمند ابزارهای تردد ارزان و کارآمدند، با چنین محدودیتی با کاهش مشارکت اقتصادی، افزایش هزینه‌های فرصت و تشدید نابرابری‌های معیشتی مواجه می‌شوند. این پیامدها نه‌تنها به فرد آسیب می‌زند، بلکه بار اضافی بر خانواده‌ها و اقتصاد ملی تحمیل می‌کند. از منظر سیاست‌گذاری عمومی، فراهم‌سازی امکان دسترسی به ابزارهای تردد ارزان و کارآمد، سرمایه‌گذاری در توانمندسازی اقتصادی زنان است و بازده اجتماعی و اقتصادی آن فراتر از هزینه‌های اولیه خواهد بود.

در پایان باید گفت این مصوبه دولت بیش از یک تصمیم اداری، نمادی است از التزام دولت به تبدیل حقوق اعلام‌شده به واقعیت زیست مردم، دفاع از این مصوبه دفاع از کرامت انسانی و عدالت اجتماعی است؛ دفاعی که نه‌فقط حقوقی و فنی، بلکه اخلاقی و مدنی نیز هست. طبیعی است که احتمال طرح شکایت از این مصوبه دولت در دیوان عدالت اداری وجود داشته باشد، اما این امر تهدید نیست؛ بلکه فرصتی است برای روشن‌سازی مبانی حقوقی، آزمون استدلال‌ها و تقویت مشروعیت تصمیمات اجرائی. عدالت واقعی زمانی محقق می‌شود که قانون در خدمت زندگی مردم قرار گیرد.

آخرین مقالات منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.