چالش دیرین اختیارات مقام اول اجرا

شرق آنلاین - ماجرا حكایت از یك واقعیت بیرونی دارد یا فقط به حس یك رئیس‌جمهور یا نخست‌وزیر بازمی‌گردد؟ چرا رؤسای جمهوری یا نخست‌وزیران در تاریخ ایران احساس می‌كنند اختیارات كافی ندارند. آیا آنچه در قانون اساسی با عنوان وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور نوشته شده، در بزنگاه عمل با واقعیت فاصله دارد؟ آیا آنچه در تصور ذهنی ما از اختیارات رئیس‌جمهوری نقش بسته اشتباه و نادرست است یا واقعا اتفاقات و روندهایی در بیرون باعث شده اختیارات قانونی رئیس‌جمهوری محدود شود؟ حسن روحانی بارها گفته است برای حل مسائل اساسی و مورد اختلاف می‌توان به رفراندوم رجوع كرد. بارها به كنایه یا صراحتا درباره حدود اختیارات خود حرف زده و خواسته است در حد همین حدود از او انتظار داشته باشند. او البته توضیح نمی‌دهد كه پس برای برآورده‌كردن باقی انتظارات باید از چه فرد یا نهادی درخواست كرد و چرا. روحانی به‌تازگی خواستار «اختیارات ویژه» برای ریاست‌جمهوری در شرایط «جنگ اقتصادی» شده و گفته بود: «همان‌گونه که در جنگ هشت‌ساله اختیارات ویژه‌ای را از امام راحل گرفته و توانستیم جنگ را اداره کنیم و حتی موفقیت‌های بسیاری را به دست آوریم، امروز هم به چنین اختیاراتی نیاز داریم».احتمالا برای نخستین‌بار محمد مصدق، نخست‌وزیر بود كه اختیارات ویژه‌ای از مجلس طلب كرد. او ۲۲ تیر سال ۱۳۳۱ با ارائه لایحه‌ای، از مجلس هفدهم شورای ملی خواست اختیارات او را در مقام نخست‌وزیری افزایش دهد. مصدق در این لایحه از مجلس خواسته بود اختیاراتی ویژه به‌منظور تنظیم لوایح و اجرای شش‌ماهه آنها قبل از ارائه به مجلس و تصویب قانونی به او تفویض کنند. اختیارات مزبور شامل اختیار وضع قوانین تقریبا برای تمامی موضوعاتی بود که امکان قانون‌گذاری در آنها وجود داشت. این اختیارات عبارت بود از «1- اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای ملی و شهرداری‌ها. ۲ - اصلاح امور مالی و تعدیل بودجه به‌وسیله تقلیل در مخارج و برقراری مالیات‌های مستقیم و در صورت لزوم مالیات‌های غیرمستقیم. ۳- اصلاح امور اقتصادی به‌وسیله افزایش تولید و ایجاد کار و اصلاح قوانین پولی و بانکی. ۴ - بهره‌برداری از معادن نفت کشور. ۵- اصلاح سازمان‌های اداری و قوانین استخدام کشوری و قضائی. ۶ - ایجاد شورای محلی در دهات به‌منظور اصلاحات اجتماعی و تأمین مخارج این اصلاحات به‌وسیله وضع عوارض. ۷ - اصلاح قوانین دادگستری. ۸ - اصلاحات قانون مطبوعات. ۹- اصلاحات امور فرهنگی بهداشتی و وسایل ارتباطی». او در پایان شش ماه موفق شد مجلس را به تمدید اختیارات فوق‌العاده تا ۱۲ ماه دیگر قانع کند. مصدق با این اختیارات، قانون اصلاحات ارضی را وضع کرد که در آن در روستاها انجمن‌های ده به وجود آمد و سهم کشاورزان از محصول سالانه تا ۱۵ درصد افزایش یافت. همچنین قانون مالیاتی جدیدی تهیه کرد که بار مالیات را از دوش مصرف‌کنندگان کم‌درآمد برداشت و نیز به وزیران دادگستری، کشور و فرهنگ دستور داد در ساختار حقوقی، انتخاباتی و آموزشی اصلاحات کلی انجام دهند. چون مجلس سنا به این اصلاحات اعتراض کرد، جبهه ملی سنا را یک «باشگاه اشرافی نامید که ناقض روح مساوات‌طلبانه انقلاب مشروطه» است و با گذراندن قانونی از مجلس شورای ملی که مدت نمایندگی سنا را از شش سال به دو سال کاهش داد، آن را منحل کرد. همین‌طور، چون مخالفان در مجلس شورای ملی کم‌کم جرئت مقابله یافتند، نمایندگان جبهه ملی یکجا استعفا دادند و پارلمان را از حد نصاب اکثریت ساقط و در نتیجه مجلس هفدهم را منحل کردند. مصدق برای قانون‌کردن انحلال مجلس - با حمایت حزب توده - در مرداد ۱۳۳۲ رفراندوم ملی ترتیب داد: «فقط مردم ایران - و نه کس دیگری - حق دارند در این خصوص قضاوت کنند؛ زیرا مردم ایران بودند که قانون اساسی ما، مشروطیت ما، مجلس ما و دولت ما را به وجود آوردند. باید به یاد داشته باشیم که قوانین برای مردم درست شده‌اند، نه مردم برای قوانین، ملت حق دارد نظرش را بیان کند و اگر بخواهد، قوانینش را تغییر دهد. در یک کشور دموکراتیک و مشروطه، ملت حاکم مطلق است». تداخل اختیارات نخست‌وزیر و رئیس‌جمهوری روحانی در ماجرای افزایش اختیارات به نمونه‌ای از دهه 60 اشاره كرده بود. نمونه مورد اشاره رئیس‌جمهوری شورای عالی جنگ بود. شورای عالی دفاع به‌واسطه حجم عملیاتی خود قادر نبود مسئله پشتیبانی جنگ را حل کند. در سال ۱۳۶۵ شورای عالی پشتیبانی جنگ تشکیل شد که رئیس شورا رئیس‌جمهوری بود و اختیارات وسیعی داشت. این شورا البته تا حدودی توانسته بود مبحث اختیارات را صرفا در حوزه جنگ حل كند، اما در سایر حوزه‌ها اختلاف به قوت خود باقی بود.مهم‌ترین مسئله تداخل بین حیطه وظایف رئیس‌جمهوری و نخست‌وزیری در عرصه عمل بود. اینكه در بازنگری قانون اساسی پست نخست‌وزیری برای همیشه حذف شد، نیم‌نگاهی به همین اختلافات یا تداخل حیطه اختیارات و وظایف داشت. اگرچه روی كاغذ و در قانون حوزه وظایف و اختیارات این دو تفكیك شده بود اما در عمل تداخل وظایف رخ داده بود یا حس می‌شد كه رئیس‌جمهوری به یك پست تزئینی بدل شده است، به‌ویژه وقتی نخست‌وزیر و رئیس‌جمهوری همسویی كامل نداشتند، مشكلات بیشتر خودش را نشان می‌داد. طبق قانون اساسی تا پیش از بازنگری، رئیس‌جمهور خیلی قدرت نداشت و رئیس هیئت وزیران و در واقع رئیس کابینه، همان نخست‌وزیر بود. رئیس‌جمهوری وقت در تبلیغات انتخاباتی مربوط به دومین دوره ریاست‌جمهوری در نقد سیاست‌ها و دیدگاه‌های اقتصادی دولت در چهار سال گذشته، گفت: «... سیاست‌های اقتصادی باید صددرصد در جهت خدمت به محرومان و فقرزدایی باشد؛ دولت باید در زمینه کاهش فقر سیاست‌گذاری کند و البته این به این معنا نیست که ما بیاییم همه‌چیز را دولتی کنیم. اگر کسی خیال کرده دولت برای رفع تبعیض، فقر و محرومیت ناگزیر است که امور اقتصادی را خود در دست بگیرد، اشتباه کرده است. تجربه چهار سال گذشته، نشان داده است در هر کاری که مسئولیت آن صددرصد دولتی بوده ضرر کرده‌ایم؛ در زمینه واردات و بازرگانی و صنایع، دخالت دولت باعث ضرر شده است؛ زیرا نیروی کارآمد مردم و سرمایه مردم را از دست داده‌ایم و پرسنل دولت زیاد شده است و سلایق و انگیزه‌های شخصی را که عامل افزایش ثروت است، از بین برده‌ایم. راه مستقیم، بینابین است: اقتصادی مردمی با نظارت دولت».ماجرای معروف به 99 نفر هم دقیقا در ارتباط با همین تداخل وظایف و تبعات آن بود كه رخ داد. جناح چپ مجلس اصرار بر تمدید دوره میرحسین موسوی داشت، حال آنکه جناح راست که از اکثریت نسبی هم برخوردار بود، همچون خود رئیس‌جمهور، به‌دنبال تغییر آقای موسوی بود. رئیس‌جمهوری وقت یک بار در سال ۱۳۶۰ علی‌اکبر ولایتی را برای احراز پست نخست‌وزیری به مجلس اول معرفی کرده بود؛ اما ولایتی رأی لازم را كسب نكرد. در دور دوم معرفی كابینه 99 نفر از نمایندگان مجلس به حمایت از رئیس‌جمهوری وقت با نخست‌وزیری موسوی مخالفت كردند و در نهایت به صلاحدید امام خمینی مبنی بر مصلحت‌بودن معرفی مجدد موسوی، نخست‌وزیر ابقا شد. تداخل بین اختیارات رئیس‌جمهوری و نخست‌وزیری در نهایت در سال 1367 منجر به استعفای نخست‌وزیر شد، اگرچه از سوی امام خمینی پذیرفته نشد و منجر به ابقای او شد. آن‌گونه كه از فحوای نامه نخست‌وزیر برمی‌آمد، علت اصلی استعفا همان تداخل وظایف دو پست ریاست‌جمهوری و نخست‌وزیری عنوان شده بود. نخست‌وزیر در نامه خود به برخی مصادیق هم اشاره كرده و گفته بود كه به همین علت قدرت لازم برای پاسخ‌گویی در مقابل هیئت دولت و نمایندگان را ندارد. لوایح دوقلو ماجرای اختیارات رئیس‌جمهوری یك‌بار دیگر در دولت اصلاحات هم رخ داد. در آستانه انتخابات دوم در شرایطی که خاتمی خود را برای حضور مجدد در انتخابات ریاست‌جمهوری آماده می‌كرد، گفت: «اختیارات رئیس‌جمهور در قانون اساسی متناسب با وظیفه او برای اجرای این قانون نیست. من بعد از سه سال و نیم باید اعلام کنم که رئیس‌جمهوری اختیار کافی برای اجرای این وظیفه‌ مهم [اجرای قانون اساسی] را ندارد».نتیجه این اعلام موضع رئیس‌جمهوری تهیه لایحه‌ای با عنوان «لوایح دوقلو» بود كه بعد از تشكیل به مجلس ارائه داد. هفته‌ اول آبان 1381، كلیات این لایحه‌ که در نهایت به «تغییر قانون انتخابات» منجر می‌شد، در صحن علنی مجلس مطرح و پس از اظهارنظر مخالفان و موافقان با این لایحه و نیز نظر موافق مخبر كمیسیون امنیت ملی و نماینده‌ دولت، به تصویب مجلس ششم رسید. در بخشی از این لوایح با تغییر 9 ماده از قانون انتخابات، ضمن كاهش نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس، نظارت رئیس‌جمهوری بر این انتخابات افزایش پیدا می‌كرد. سرانجام در تاریخ 9 اسفند 1381نمایندگان مجلس ششم، بررسی لایحه‌ تغییر قانون انتخابات را پی‌ گرفتند و با تصویب آخرین بندها، رسیدگی به این لایحه را به پایان رساندند. اما شورای نگهبان پس از بررسی لایحه‌ تبیین حدود وظایف و اختیارات ریاست‌جمهوری در جلسات متعدد، این لوایح را در مواردی مغایر با قانون اساسی تشخیص داد و این مغایرت‌ها را در 10 بند به مجلس برای اصلاح بازگرداند، دولت هم لایحه‌اش را پس گرفت.ماجرای محدودیت اختیارات رئیس‌جمهوری چیزی بود كه بعدها تحت عنوان تداركاتچی‌بودن به نقل از رئیس‌جمهوری وقت معروف شد؛ اگرچه رئیس دولت اصلاحات بعدا گفت كه اصلا چنین چیزی نگفته است بلكه صرفا نقل‌كننده برداشت یك جریان از نقش رئیس‌جمهوری بوده است. او با تأکید مجدد مبنی‌بر اینکه من هیچ‌گاه نگفتم رئیس‌جمهور تدارکاتچی است، گفته بود: «متأسفانه این مسئله بسیار بد فهمیده شد، زیرا من گفته‌ام رئیس‌جمهور دو عنوان دارد؛ یک رئیس دولت است و دیگری مجری قانون اساسی. من هیچ‌گاه نگفته‌ام رئیس‌جمهور تدارکاتچی است؛ البته معتقد بودم اختیارات رئیس‌جمهور باید با توجه به مسئولیتش توسعه یابد حتی در زمانی که آیت‌الله ‌خامنه‌ای رئیس‌جمهور بودند، ایشان این موضوع را به نحوی پیگیری می‌کردند ولی من در زمان ریاست جمهوری‌ام معتقد بودم اختیارات رئیس‌جمهور کافی نیست و برای تکمیل و ضمانت اجرائی آن لایحه‌ای در این زمینه به مجلس فرستادم. البته پیش‌بینی می‌شد که شورای نگهبان هم آن را رد کند و البته می‌شد که روی آن پافشاری کنم تا به مجمع تشخیص برود و پیش‌بینی هم ‌می‌شد که آنجا تصویب شود، اما با توجه به اینکه در پایان دوران ریاست‌جمهوری بودم و فرصت کمی باقی مانده بود ترجیح دادم لایحه را پس بگیرم تا رئیس‌جمهور بعدی آن را تکمیل کند و به مجلس ارائه دهد. عیبی هم ندارد؛ برای مردم مشخص می‌شود که رئیس‌جمهورشان چه کسی است و چه اختیاراتی دارد. توقع را در همان حد برای آن بدانند و بدانند که در دیدگاه بعضی‌ها، رئیس‌جمهوری اولین مقام رسمی کشور بعد از مقام رهبری و مسئول اجرای قانون اساسی که سوگند یاد کرده از اسلام، حقوق و آزادی‌های مردم دفاع کند، نیست، بلکه رئیس‌جمهوری که تعبیر و تفسیر جدید می‌شود، تدارکچی دستگاه‌های دیگر است». اصلاح یا بازگشت به قانون اساسی؟ زیباكلام می‌گوید رؤسای جمهوری معتقدند به عنوان یک نهاد انتخابی قدرت و اختیار کمتری نسبت به نهادهای انتصابی دارند: «راه درست این بود که آقای روحانی در این شش سال تلاش می‌کرد به قانون اساسی بازگردیم. اولین وظیفه رئیس‌جمهور اجرای قانون اساسی است. آقای روحانی باید خیلی قبل‌تر به دنبال اصلاح وضعیت مدیریتی کشور می‌رفتند. سؤال مهم این است که اگر آقای روحانی به اختیارات ویژه هم دست پیدا کند، چگونه می‌خواهد برخی چالش‌ها ‌را رفع و رجوع کند؟».طبق اصل113 قانون اساسی پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد. برای تحقق کامل این اصل در سال1376برای اولین‌بار هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی به‌منظور کمک به رئیس‌جمهوری در اجرای وظیفه «اجرای قانون اساسی» تشکیل شد. هرچند در ابتدای سال ١٣٨۴ با روی‌کار‌آمدن دولت نهم، محمود احمدی‌نژاد دستور انحلال آن را صادر کرد، اما چند سال بعد هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی بار دیگر ازسوی محمود احمدی‌نژاد در اسفند ١٣٩٠ تشکیل شد تا همچنان محدودیت‌های رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی مورد چالش و بحث قرار گیرد. نعمت احمدی، حقوق‌دان معتقد است كه در کنار اصل 113 مبنی‌بر مسئولیت رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی، باید یک اهرم و ابزاری وجود داشته باشد تا نحوه نظارت رئیس‌جمهور مشخص باشد، اما این ابزار وجود ندارد. قبل از بازنگری، مسئولیت تنظیم روابط قوا برعهده رئیس‌جمهور بود؛ یعنی هرچند رئیس‌جمهور ابزاری نداشت اما تنظیم روابط قوای سه‌گانه در اختیارش بود که این مسئولیت در بازنگری قانون اساسی از رئیس‌جمهور گرفته شد. این درحالی است كه دو قوه دیگر ابزار نظارتی دارند، قوه مقننه ابزارهایی مانند کمیسیون اصل 90 ،تحقیق و تفحص و حق اظهار نظر در کلیه امور و مهم‌تر از همه دیوان محاسبات را در اختیار دارد. قوه قضائیه نیز ابزارهای خود از جمله امکان محاکمه رئیس‌جمهور و وزرا و همچنین بازرسی کل کشور را دارد که می‌تواند بر همه امور اجرائی نظارت کند. این رئیس‌جمهور است که فاقد اهرم نظارتی است و در بازنگری قانون اساسی تنظیم روابط قوا نیز این حق از او گرفته شده است».