حق آزادی تجمعات و موانع جدید در لایحه دولت

دولت ابراهیم رئیسی در یازدهم اردیبهشت لایحه‌ای با عنوان «نحوه برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها» با قید یک‌فوریت تقدیم هیئت‌رئیسه مجلس شورای اسلامی کرد. در مقدمه این لایحه 46 ماده‌ای به زمینه‌سازی برای ایفای تعهد همگانی امر به معروف و نهی ‌از منکر و همچنین تحقق اصل بیست‌وهفتم قانون اساسی (تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها، بدون حمل سلاح، به شرط آنکه مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است) اشاره شده است. از منظر تاریخی این موضوع در ماده 20 اعلامیه جهانی حقوق بشر مورد توجه قرار گرفته است: «(1) هرکس حق آزادی اجتماع و تشکل مسالمت‌آمیز دارد. (2) هیچ‌کس را نمی‌توان مجبور به تعلق به تشکلی کرد». البته این نخستین اقدام در راستای اجرای اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی نیست و در گذشته پیشینه دارد. اولین کوشش‌ها در راستای اجرای حق آزادی تجمعات و راهپیمایی‌ها به آغاز کار دولت اول سیدمحمد خاتمی بازمی‌گردد.

عبدالله نوری در مقام وزیر کشور در تاریخ 7 اردیبهشت 1377 در استفساریه‌ای از شورای نگهبان درخواست رفع ابهام از عبارت «مخل به مبانی اسلام» را در اصل بیست‌وهفتم قانون اساسی می‌کند: «نظر به اینکه در اصل مذکور مصادیقی یا مواردی از مخل به مبانی اسلام ذکر نشده و همچنین مرجعی را نیز جهت تشخیص موضوع تعیین نکرده و با عنایت به مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که هیچ قیدی جز (مخل به مبانی اسلام) مورد تصویب آن مجلس قرار نگرفته است... منظور از عبارت «مخل به مبانی اسلام» مندرج در اصل فوق چیست؟» و شورای نگهبان در پاسخ بیان می‌دارد: «شورا در برابر سؤالاتی که مورد تفسیر اصلی از اصول قانون اساسی... می‌شود در صورتی ملزم به جواب است که سؤال‌کننده هیئت‌رئیسه مجلس شورای اسلامی یا رئیس قوه قضائیه یا هیئت دولت یا رئیس‌جمهور باشد». در نتیجه اعلام پاسخ منتفی می‌شود! دولت خاتمی بی‌کار نمی‌نشیند و در تاریخ 31 شهریور 1381 آیین‌نامه‌ای را با عنوان «چگونگی تأمین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‌های قانونی» در 24 ماده از تصویب می‌گذراند. در ماده 5 این آیین‌نامه می‌خوانیم: «شوراهای تأمین، محل‌های مناسبی را برای برگزاری مراسم تعیین می‌کنند و سعی می‌شود مراسم در‌ این محل‌ها برگزار شود». با توجه به اینکه این آیین‌نامه در راستای قانون نسخ‌شده «فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های‌اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته‌شده» (مصوب 1360) به تصویب رسیده است، در‌حال‌حاضر این آیین‌نامه منسوخ محسوب شده و امکان اجرا ندارد.

حسن روحانی نیز که به‌عنوان حقوق‌دان به مقام ریاست‌جمهوری رسیده بود، در 20 خرداد 1397 متنی با عنوان تصویب‌نامه «تعیین محل‌های مناسب برای تجمع‌های گروه‌های مختلف مردمی» از هیئت وزیران گذراند که در چند خط فقط به بیان تعیین محل‌های مناسب در تهران و شهرستان‌ها پرداخته بود؛ برای مثال در شهر تهران ورزشگاه‌های دستجردی، تختی، معتمدی، آزادی و شیرودی، بوستان‌های گفت‌وگو، طالقانی، ولایت، پردیسان هنرمندان و شهر، و ضلع شمالی مجلس شورای اسلامی در نظر گرفته شده بود؛ اما هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شکایت سه شهروند عادی در تاریخ 26 شهریور 1398 با این استدلال که اصل بیست‌وهفتم برگزاری تجمعات را در همه محل‌ها آزاد اعلام کرده و اینکه موضوع تعیین محل برگزاری، به استناد بند (6) ماده 11 قانون «نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی» (1394) در صلاحیت کمیسیون ماده 10 این قانون است، آیین‌نامه را ابطال می‌کند. در‌حالی‌که اولا، امکان برگزاری تجمع در همه مکان‌ها وجود ندارد؛ ثانیا، در بند (6) ماده 11 آمده «بررسی و اتخاذ تصمیم درخصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها» و نه تعیین محل برگزاری. در هر حال با این تفسیر به‌ظاهر شهروندمحور و در باطن غیرهمدلانه با قانون اساسی، این آیین‌نامه هم منتفی شد.

با نگاهی به لایحه دولت مشخص می‌شود شروط و تشریفات زیادی برای گرفتن مجوز تجمع در نظر گرفته شده که مغایر روح قانون اساسی به‌ویژه فصل سوم «حقوق ملت» است. در ماده 2 لایحه، هفت نوع تجمع از شمول قانون استثنا شده است؛ از‌جمله مراسم هیئت‌های مذهبی، راهپیمایی‌های اعلامی شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی و پیاده‌روی‌های همگانی. به نظر می‌رسد اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی ضرورتی برای کسب مجوز راهپیمایی نمی‌بیند؛ اما اگر قرار برای کسب مجوز باشد، این‌گونه استثنائات تبعیض‌آمیز است.

از سوی دیگر موضوع پیاده‌روی اساسا نه تجمع است و نه راهپیمایی! همچنین در ماده 4، به دو قید «منع حمل سلاح» و «عدم مغایرت با احکام اسلامی»، دو شرط «عدم ایراد خدشه به استقلال، وحدت ملی و تمامیت ارضی کشور» و «عدم ایراد خدشه به محتوای اصول تغییرناپذیر قانون اساسی» اضافه شده که با روش استدلال هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال تصویب‌نامه دولت روحانی، انتظار می‌رود شورای نگهبان به این دو قید جدید ایراد وارد کند. بیشتر مواد این لایحه ماهیت آیین‌نامه‌ای دارد که می‌تواند در آیین‌نامه‌ای که در ماده 45 پیش‌بینی شده، بگنجد. آنچه از این لایحه نسبتا مفصل استنباط می‌شود، ایجاد بوروکراسی پیچیده برای برگزاری یک تجمع ساده است. لزوم کسب مجوز و این‌همه سازوکار و قید و شرط، با روح اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی و اصول حقوق شهروندی سازگار به نظر نمی‌رسد.