شماره ۲۷: حق ملت

«تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها، بدون حمل سلاح، به شرط آنکه مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است»؛ این متن اصل ۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است؛ اصلی که به ایرانی‌ها اجازه می‌دهد تا بدون خشونت به تجمع و راهپیمایی بپردازند و اعتراض‌ خود را بیان کنند. برای اینکه بدانیم این اصل چگونه به تصویب رسید و چه شد در روزهای بعد از پیروزی انقلاب گروه‌های پیروز در انقلاب اسلامی چنین حقی را برای مردم قائل شدند، بد نیست نگاهی به مذاکرات قانون اساسی داشته باشیم. شرح همه جلساتی که منجر به تصویب قانون اساسی شد، در کتاب «صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» منتشر شده است. این کتاب در چهار مجلد در آذر ۱۳۶۴ شمسی توسط اداره کل امور فرهنگی و روابط‌عمومی مجلس شورای اسلامی به چاپ رسیده است و در دسترس عموم قرار دارد. در این کتاب اشاره شده که حداقل چهار جلسه برای بررسی و تصویب این اصل برگزار شده است که خلاصه آن را در ادامه می‌خوانید. آنچه در ادامه می‌خوانید خلاصه‌ای از مذاکرات درج‌شده در کتاب و متن خلاصه‌شده آن در درسنامه یکی از استادان حقوق عمومی کشور است.

در زمان بررسی قانون اساسی، چند گروه برای بررسی موارد متعدد اصول قانون اساسی تشکیل شد. بررسی سرفصل مربوط به «حقوق ملت» به گروه سه، شامل 14 عضو سپرده شد. اعضای این گروه عبارت بودند از اسدالله امینی (رئیس)، ابوالفضل موسوی‌تبریزی (نایب‌رئیس)، علی قائمی (منشی) و محمد‌تقی بشارت (منشی). به‌جز این چهار عضو که ریاست گروه را بر عهده داشتند، 10 نفر دیگر یعنی محمدجواد باهنر، محمدجواد حجتی‌کرمانی، جعفر کریمی، هادی باریک‌بین، عزیز دانش‌راد، علی‌محمد عرب، منیره گرجی، محمد صدوقی، حسینعلی رحمانی و جلال طاهری‌اصفهانی نیز در این گروه عضویت داشتند. این گروه 14نفره اصول بیست‌و‌دوم تا چهل‌وهفتم پیش‌نویس قانون اساسی را بررسی کردند که اصل ۲۷ قانون اساسی هم در میان آنها قرار دارد. از این‌رو شاید مطالعه مذاکرات این گروه که منجر به تصویب اصل ۲۷ قانون اساسی شد، در روزگار فعلی راهگشا باشد. همچنین مذاکرات این گروه در محضر چهره‌هایی مانند شهید بهشتی و آیت‌الله منتظری انجام شده است. متن اولیه اصل ۲۷ به شرح زیر است: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها بدون حمل سلاح و با اعلام قبلی در خیابان‌ها و میدان‌ها و مراکز عمومی آزاد است به شرط آنکه مخل امنیت و نظم عمومی بر‌خلاف اسلام نباشد. دولت باید امنیت اجتماع‌کنندگان و مراکز و مسیرها را تضمین کند و از درگیری‌های خشونت‌بار جلوگیری نماید». از مذاکرات دور اول تصویب این اصل چنین بر‌می‌آید که آیت‌الله منتظری خواهان حذف قید «حمل سلاح» بودند. ایشان در جلسه اول بررسی این اصل می‌گوید: «اگر «بدون سلاح» و «با اعلام قبلی»... هر دو را حذف کنیم، به این شکل: «اجتماعات و راهپیمایی‌ها در خیابان‌ها و میدان‌ها و مراکز عمومی آزاد است به شرط آنکه مخل امنیت و نظم عمومی بر‌خلاف اسلام نباشد» هیچ اشکالی هم ندارد». این پیشنهاد البته با نظر اعضای گروه رد می‌شود و حسینعلی رحمانی در پاسخ به ایشان می‌گوید: «حمل سلاح برای اجتماع‌کنندگان و اشخاصی که راهپیمایی می‌کنند ذاتا خطرناک است». همچنین از متن مذاکرات چنین بر‌می‌آید که شهید بهشتی که نایب‌رئیس جلسه تصویب این طرح بودند نیز به قیود مندرج در متن کارگروه، نظیر اطلاع‌رسانی برای تجمع در مکان‌های سربسته مثل مساجد، ایرادهایی وارد کردند. در خلال مذاکرات برخی نمایندگان سؤالی مطرح کردند با این مضمون که آیا باید برای تجمعات در مکان‌های سربسته هم قانونی در نظر گرفت؟ که شهید بهشتی با آن مخالفت می‌کند. شهید بهشتی در این زمینه و در جلسه اول بررسی اصل ۲۷ می‌گویند: «سؤالی که مطرح است، این است که مراکز عمومی اگر بخواهد شامل سالن‌ها، مساجد و جاهایی که مزاحم رفت‌و‌آمد مردم هم نیست، بشود، آن قیود دیگر چرا؟ چرا ضرورت دارد که اعلام قبلی کنند؟ ضرورتی ندارد اگر بخواهند مجلسی منعقد کنند یا در مسجد جمع بشوند، بروند و اعلام قبلی کنند». شهید بهشتی با این تذکر متن جدید پیش‌نویس اصل ۲۷ را به شرح زیر در دستور کار قرار می‌دهد: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ آزاد است. مقررات مربوط به نظم راهپیمایی و اجتماع در خیابان‌ها و میدان‌های عمومی به موجب قانون معین می‌شود». شهید بهشتی در تبیین متن پیشنهادی خاطرنشان کرد تجمعات اصولا آزاد است و فقط در مواردی که با آمدوشد عمومی تزاحم دارد باید محدودیت‌های قانونی اعمال شود. او در این زمینه می‌گوید: «ملاحظه می‌فرمایید، یک مطلب داریم راجع به اجتماع و راهپیمایی در خیابان‌های عمومی، اینکه گفتید قانون بعد تعیین می‌کند، تشکیل اجتماعات آزاد است با قید مسالمت‌آمیز یا با قید دیگر. این معنایش این است که این اجتماعات در خیابان‌ها و میدان‌ها عمومی نیست، این اجتماعات در جای دیگر است. سؤالی که می‌کنند این است که آیا قید «مسالمت‌آمیز» لازم است، در غیر خیابان‌ها و میدان‌های عمومی هم قیدی لازم است؟ یا اینکه خیر. احتیاجی به این قید نیست؟».

انتقاد دیگر، امکان اخلال در امنیت از طریق تجمعات بود و بر همین اساس برخی نظیر طاهری‌خرم‌آبادی خواهان اختیار دولت برای محدود‌کردن تجمعات بودند. طاهری‌اصفهانی هم دغدغه «امنیت نظام» را داشت. طاهری‌گرگانی نیز پیشنهاد کرد اختیار دولت محدود به تجمعات خیابانی نشود. شهید محمدتقی بشارت یادآور شد دولت وظیفه مدیریت اجتماعات را دارد، اما اختیار مدیریت نباید تبدیل به اختیار جلوگیری از این اجتماعات شود. او خصلت راهپیمایی‌ها را بیان دردها و مشکلات عنوان و از ضرورت رها‌بودن آنها از قیود دولت دفاع کرد. شهید بهشتی، رویه رژیم سابق را یادآور شد که دولت به هر بهانه‌ای در برابر اعمال آزادی‌های اساسی مردم می‌ایستاد. مقید‌کردن آزادی اجتماعات به مسئله نظم خیابان‌ها، حدود مداخله دولت در تجمعات را روشن می‌کند. بنی‌‌صدر اعتقاد داشت فساد مقید‌کردن آزادی اجتماعات به صلاح آن می‌چربد و هر قیدی می‌تواند دست دولت را باز بگذارد تا علیه آزادی مصرح در قانون اساسی عمل کند. متن پیشنهادی از سوی نایب‌رئیس، رأی موافق کافی برای تصویب را کسب نکرد. شهید بهشتی جمع‌بندی بیان مخالفان را چنین دانست: تجمعات نباید «توطئه‌آمیز، علیه امنیت و نظام اسلامی» باشد. بنی‌‌صدر چنین قیودی را «آزادی اجتماع به شرط نفس‌نکشیدن» می‌دانست. میرمرادزهی، اعتقاد داشت مسلما راهپیمایی اعتراضی علیه تصمیمات دولت است و در چنین شرایطی دولت به هر بهانه‌ای جلوی آن را خواهد گرفت.

گروهی از روحانیون مثل محمد صدوقی، علی مشکینی، ربانی‌شیرازی و سیدمحمد خامنه‌ای بر آن بودند که باید راهپیمایی‌های مخالف اسلام را محدود کرد. ‌ایشان آزادی اجتماعات را از سنخ آزادی بیان و عقیده نمی‌دیدند. آزادی عقیده و بیان در جایی معنی دارد که کسی بتواند حرفی بزند و متخصصی علیه او اقامه دلیل کند و چون در راهپیمایی چنین امکانی نیست، نباید اجازه راهپیمایی‌های خلاف اسلام را داد. جلال‌الدین فارسی به کارکرد ابزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها اشاره کرد. او تجمع را مثل کاغذ می‌دانست و استدلال می‌کرد همان‌گونه که بی‌خبری از محتوایی که در آینده بر روی کاغذ خواهد آمد، مجوزی برای جلوگیری از تولید کاغذ نیست، به عذر آنکه ممکن است تجمعی علیه مبانی اسلام باشد، نمی‌توان تجمعات را از ابتدا محدود کرد.

مسئله ارتکاب جرم در خلال یک تجمع از نظر حقوقی مسئله‌ای متفاوت با خود آن تجمع است. او به جنبه‌ای دیگر از مشکل نیز اشاره کرد: «شما باید... مشخص بکنید... اظهار عقیده بر‌خلاف اسلام، چه از طریق راهپیمایی یا اجتماع یا کتاب باشد و چه زبانی و شفاهی باشد... به‌طور کلی ممنوع است؟». فارسی طرفدار دیدگاه آزادی تجمعات نبود، بلکه در‌صدد توضیح فنی این مسئله بود که اگر بنای ایجاد محدودیت در کیفیت تجمعات وجود دارد، قانون‌نویس باید کجا را نشانه برود؟ موسوی‌اردبیلی ادعا داشت نزاع موافقان و مخالفان به اشتباه به اختلاف‌نظر بر سر الفاظ مندرج در اصول فروکاسته شده است. او معتقد بود یک اختلاف‌نظر بنیادین وجود دارد که باید حل شود؛ گروهی در اجازه‌دادن به راهپیمایی‌های خلاف مذهب شبهه شرعی دارند و گروهی دیگر چنین شبهه‌ای ندارند. به عبارتی زمانی بحث بر سر الفاظ راهی می‌گشاید که تفاهم بنیادینی حاصل آمده باشد و معماران تفاهم، در‌صدد دستیابی به بهترین شیوه اجرا و بیان آن باشند. در غیاب چنین تفاهمی، این اصل به هر لفظی هم که بیان شود، هر گروهی این الفاظ را به نفع دیدگاه خود تفسیر خواهد کرد و طبیعتاً آن گروهی که غالب می‌آید، تفسیر خود را نیز غالب خواهد کرد. جلسه درباره نحوه انشای این اصل تنش‌آلود شد و برخی معتقد بودند برخی اقشار در‌صدد به انحصار درآوردن تجمعات هستند. در اصلاحیه پیشنهادی گفته شد اجتماعات نباید علیه «اسلام» و «امنیت» باشد. این پیشنهاد نیز رأی نیاورد و با دو بار رد اصل پیشنهادی، امکان ادامه بررسی آن وجود نداشت. حسینعلی منتظری نیز با طرفداران آزادی اجتماعات همراه شد و قیودی را آسیبی بزرگ‌تر از آسیب آزادی بی‌قید‌و‌شرط تجمعات دانست.

او اعتقاد داشت در جامعه اسلامی موضوع تظاهرات علیه اعتقادات اسلامی به علت فشار اجتماعی منتفی است. ایراد چنین دیدگاهی آن است که دولت باید ضامن حق‌های اقلیت باشد. در جلسه شصت‌وچهارم، این متن مورد بحث قرار گرفت: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌های مسالمت‌آمیز بدون حمل سلاح و با اطلاع و اعلام قبلی به شرط آنکه مخل امنیت و بر‌خلاف مبانی اسلام نباشد، آزاد است». نایب‌رئیس جلسه قصد داشت این اصل بدون مذاکره به رأی گذاشته شود که مورد مخالفت آیین‌نامه‌ای محمد رشیدیان قرار گرفت. رشیدیان با قید «مسالمت‌آمیز‌بودن» تظاهرات نیز مخالف و معتقد بود این مجلس با تظاهرات مسالمت‌آمیز بر سر کار نیامده است که اکنون بخواهد چنین قیدی برای تظاهرات بگذارد. او به صورت ناخودآگاه به ایده «اراده مؤسس» ارجاع می‌داد. در نقطه مقابل، مخالفان، مسالمت‌آمیز‌بودن تجمعات را خواست بسیاری از مردم می‌‌دانستند. شهید بهشتی خود قبلا قید «مسالمت‌آمیز»‌بودن را قیدی کش‌دار و موجب سوءاستفاده دانسته بود. ‌به اعتقاد وی تأمین امنیت از سوی دولت یک وظیفه همیشگی دولت است و اختصاصی به تجمعات ندارد. متن پیشنهادی با حذف قید «مخل به امنیت» به رأی گذاشته شد و از تصویب نگذشت. پس از این قید «اعلام قبلی» برای انجام اجتماعات مورد مخالفت قرار گرفت. ربانی‌شیرازی و مکارم‌شیرازی انواع اجتماعات مذهبی را سنخی از اجتماعات دانستند ‌که با چنین اصلی محتاج اعلام قبلی می‌‌شوند.

صافی‌گلپایگانی پیشنهاد کرد فقط «اجتماعات سیاسی» مقید به چنین قیدی شوند. منتظری یادآور شد که دولت می‌تواند ادعا کند اقامه نماز جماعت نیز یک اجتماع سیاسی است. در نهایت محمد رشیدیان یک قید کلی اما مبهم را پیشنهاد کرد: همین که اجتماعات مخل به مبانی اسلام نباشد کافی است. در نتیجه، منتظری متن کنونی اصل را پیشنهاد کرد و بعد از منازعات فراوان، چنین اصلی از تصویب گذشت. ماهیت اجتماعات موقت و دائمی تفاوتی با یکدیگر ندارد و تنها از حیث اعراض با هم متفاوت هستند. اجتماعات انسانی چنان فراوانی و گستره‌ای داشته و به نحوی با زندگی بشر آمیخته شده‌اند که هیچ دولتی نمی‌تواند مدعی شود می‌تواند برای یک‌یک آنها‌ مجوز صادر کند‌ و ناچار است آنها را آزاد بداند. آزادی اجتماعات، ادامه آزادی انسانی است و صرفا آن آزادی قرین قصد «حضور هم‌زمان در یک مکان» شده است. چنانچه در خلال یک اجتماع جرمی صورت گیرد، آن جرم موضوع رسیدگی مستقل خواهد بود. به نظر می‌رسد اصل قانون اساسی به تفاهمی بر سر تزاحم آمدوشد عمومی و اجتماعات نرسیده است.‌ اصل بیست‌وهفتم قانون اساسی هیچ‌گاه مورد تفسیر شورای نگهبان قرار نگرفته است. شورای نگهبان در پاسخ به پرسش وزیر کشور، وی را از‌جمله مقامات صالح برای درخواست نظریه تفسیری ندانست و از تفسیر آن طفره رفت. شورای نگهبان تبصره ۲ ماده ۶ طرح قانونی فعالیت احزاب (۱۳۶۰) را خلاف اصل بیست‌وهفتم دانست. تبصره ۲: «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ طبق اصل ۲۷ قانون اساسی آزاد است، ولی برگزاری آن در پارک‌ها، میادین و معابر عمومی منوط به کسب مجوز از وزارت کشور است». مجلس عبارت را به این نحو تغییر داد و موافقت شورای نگهبان جلب شد: «برگزاری راهپیمایی‌ها با اطلاع‌ وزارت کشور بدون حمل سلاح در‌صورتی‌که به تشخیص کمیسیون ماده ۱۰ مخل به مبانی اسلام نباشد و نیز تشکیل اجتماعات در میادین و پارک‌های عمومی با کسب مجوز از وزارت کشور آزاد است».