شوراهای شهر و روستا؛ مجلس محلی یا ماشین امضای شهرداری؟

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

اگر از دیدگاه نظام اداری شیوه مدیریتی دولت‌های غیرفدرال را به دو گونه «متمرکز» و «غیرتمرکز» تقسیم کنیم، نظام اداری ایران به عنوان کشوری پهناور به روش عدم تمرکز اداره می‌شود؛ به این معنا که اداره امور محلی توسط مردم محل انجام می‌گیرد. «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» در فصل هفتم «شوراها» (اصول یکصد تا یکصدوهفتم)، این شیوه حکمرانی را پذیرفته است. اجرایی‌شدن فصل شوراها حدود 20 سالی به درازا کشید. سیدمحمد خاتمی فقط یک سال پس از آغاز اولین دوره ریاست‌جمهوری خود با شعار توسعه سیاسی، اقدام به برگزاری نخستین دوره انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا کرد.

پیشینه نهاد شوراها را باید در «قانون اساسی مشروطیت» جست‌وجو کرد. اصول 90 تا 93 متمم قانون اساسی مشروطیت تحت عنوان «انجمن‌های ایالتی و ولایتی» به موضوع شوراهای محلی برمی‌گردد. اصل 90 بیان می‌داشت: «در تمام ممالک محروسه انجمن‌های ایالتی و ولایتی به موجب نظامنامه مخصوص مرتب می‌شود...». همچنین اصل 92، انجمن‌ها را دارای اختیار تامه در اختیارات راجع به منافع عامه می‌دانست. متأسفانه مشروح مذاکرات تصویب قانون اساسی مشروطیت تدوین نشده و با مراجعه به کتاب‌های مرجع نظیر «تاریخ انقلاب مشروطه ایران» احمد کسروی یا «مشاهدات و تحلیل اجتماعی و سیاسی از تاریخ انقلاب مشروطیت ایران» به قلم محمدعلی تهرانی (کاتوزیان)، اطلاعات محدودی از گفت‌وگوهای پیش از تصویب اصول در دسترس است. برای اجرای این اصول، در مهرماه 1341 دولت امیراسدالله علم، لایحه «انجمن‌های ایالتی و ولایتی» را از تصویب گذراند که در ادامه جنجالی بزرگ آفرید. عمده مخالفت فقهای وقت، حذف شرط سوگند به قرآن توسط منتخبین (حتی برای اقلیت‌های دینی) و اعطای حق رأی به زنان بود. با در نظر گرفتن فضای سیاسی آن روزگار و استنباط عصری احکام شریعت توسط فقها، شاید بتوان این‌گونه موضع‌گیری را درک کرد. امروز زنان درصد بالایی از منتخبین را تشکیل می‌دهند و ماجرای سپنتا نیکنام در شورای شهر یزد، نشانه تغییرات اجتماعی در راستای رواداری برای غیرمسلمانان در اداره امور کشور است.

بعد از انقلاب اسلامی و پیش از تصویب قانون اساسی در آذرماه 1358، با پیگیری آیت‌الله سیدمحود طالقانی و همکاری دکتر ناصر کاتوزیان، «قانون شوراهای محلی» در 2 مرداد 1358 به تصویب شورای انقلاب رسید که در واقع «لایحه قانونی» (قانون عادی که به دلیل شرایط غیرعادی، به تصویب نهاد موقت جایگزین پارلمان رسیده) است. این متن 14ماده‌ای، اختیارات گسترده‌ای برای نهاد شورا قائل است؛ از جمله در ماده 7 صلاحیت انتخاب شهردار منحصرا با شورا بوده و فرمانداران و استانداران به ترتیب با پیشنهاد شورای شهرستان و استان و توسط استاندار و وزارت کشور معین می‌شد. در قانون اساسی کنونی، علاوه بر فصل هفتم که به شوراها اختصاص دارد، اصل ششم (اداره امور کشور با اتکا به آرای عمومی) و اصل هفتم (پیش‌بینی شورای روستا، شهر، شهرستان و استان به عنوان ارکان تصمیم‌گیری و اداره کشور) نیز ناظر بر ماهیت و اختیار این نهاد مردمی است.

جالب اینکه با وجود برگزاری اولین دوره انتخابات شوراهای شهر و روستا در سال 1377، نخستین قانون در این زمینه با عنوان «قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری» در یکم آذر 1361 به تصویب مجلس رسید و اصلاحاتی در سال‌های 1364، 1365، 1369 و 1370 داشت. سرانجام قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1 خرداد 1375 همه قوانین قبلی را نسخ و به عنوان متن اصلی جایگزین شد. متأسفانه همچنان این قانون انتظاراتی را که در اصول اولیه و فصل هفتم قانون اساسی در اذهان مردم ایجاد می‌کند برآورده نمی‌کند؛ برای نمونه تبصره 3 ماده 80، نصب شهرداران در شهرهای با جمعیت بیش از 200 هزار نفر و مراکز استان‌ها را نیازمند حکم وزیر کشور دانسته و شورا فقط نقش پیشنهاددهنده دارد. همچنین در ماده 90 هیئتی با عنوان «هیئت تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی کشور با قوانین» پیش‌بینی‌ شده که این هیئت حق درخواست تجدیدنظر از شورا را نسبت به مصوبات خود دارد که در نهایت احتمال دارد به ملغی‌الاثر شدن مصوبه بینجامد. البته در «قانون دیوان عدالت اداری» (1402)، امکان شکایت شهروندان و ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا پیش‌بینی نشده و در حیطه صلاحیت این نهاد قرار ندارد.

با سقوط بالگرد رئیس‌جمهور در اردیبهشت‌ماه 1403، با هدف برگزاری زودهنگام ریاست‌جمهوری، بلافاصله مجلس شورای اسلامی در تاریخ 1 خرداد 1403 «قانون اصلاح مواد (19) و (22) قانون انتخابات ریاست‌جمهوری اسلامی ایران» را از تصویب گذراند. در تبصره 2 ماده 2 این اصلاحیه آمده است: «انتخابات هفتمین دوره شوراهای اسلامی شهر و روستا از شمول این ماده، مستثنی و در سال 1404 برگزار می‌شود. دوره هفتم شوراهای اسلامی شهر و روستا به صورت سه‌ساله است و انتخابات دوره‌های بعد هم‌زمان با انتخابات ریاست‌جمهوری برگزار خواهد شد». اگرچه در اصل شصت‌وهشتم قانون اساسی فقط توقف انتخابات مجلس شورای اسلامی با شرایط سختگیرانه‌ای (پیشنهاد رئیس‌جمهور، تصویب سه‌چهارم مجموع نمایندگان و تأیید شورای نگهبان) در زمان جنگ پیش‌بینی شده است، بر اساس اعلام رئیس هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا، اکنون انتخابات هفتمین دوره که قرار بود 11 اردیبهشت‌ماه امسال برگزار شود، به دلیل شرایط کشور با تصویب شورای عالی امنیت ملی به تعویق افتاده و زمان برگزاری دو ماه پس از پایان جنگ خواهد بود. تا آن زمان شوراهای کنونی به کار خود ادامه می‌دهد.