تنظیم‌گرِ پاسخ‌گو

محمدحسن سهامیه

در مقاله پیشین دیدیم که حکمرانی خوب، بدون وجود یک تنظیم‌گر مشروع نمی‌تواند پایدار بماند. همچنین گفتیم که تنظیم‌گر مشروع، نه نماینده یکی از کانون‌های قدرت، بلکه پاسدار قواعد مشترک میان کانون‌های مشروع قدرت است. اما اگر خود تنظیم‌گر از مسیر عدالت، بی‌طرفی یا خیر عمومی منحرف شود، چه کسی او را اصلاح خواهد کرد؟
این پرسش، تنها درباره یک نهاد خاص نیست؛ بلکه درباره همه نهادهایی است که در فرایند حکمرانی، نقش تنظیم‌گر را ایفا می‌کنند. هر نهادی که قدرت تنظیم مناسبات دیگران را در اختیار می‌گیرد، خود نیز باید در معرض همان اصول و قواعدی قرار گیرد که از دیگران انتظار رعایت آنها را دارد. در غیر این صورت، تنظیم‌گری به‌تدریج از پاسداری قواعد، به پاسداری از خودِ قدرت تبدیل خواهد شد.
از همین رو، در «نظریه حکمرانی در عصر شبکه‌ای» اصل دیگری صورت‌بندی می‌شود: هر نهادی که در تنظیم مناسبات میان کانون‌های مشروع قدرت نقش ایفا می‌کند، خود نیز باید در معرض قواعدی قرار گیرد که از همان سرچشمه مشروعیت یافته‌اند. تنظیم‌گر، استثنایی بر قواعد حکمرانی نیست؛ بلکه نخستین نهادی است که باید به آنها پایبند باشد.
در اینجا، تفاوت میان «نظارت» و «پاسخ‌گویی» نیز روشن‌تر می‌شود. نظارت، سازوکاری است که پاسخ‌گویی را ممکن می‌کند؛ و پاسخ‌گویی، رفتاری است که به واسطه آن مشروعیت حفظ می‌شود. از این منظر، نظارت نه ابزاری برای سلطه، بلکه شرط لازم برای استمرار مشروعیت است.
اما نظارت بر تنظیم‌گر، نمی‌تواند به نظارت درون‌نهادی و خودبسنده محدود شود. اگر نهادی که مسئول تنظیم مناسبات است، تنها به سازوکارهای درونی خود پاسخ‌گو باشد، خطر بسته‌شدن چرخه قدرت و کاهش امکان اصلاح خطاها افزایش می‌یابد. از این رو، پاسخ‌گویی تنظیم‌گر باید چندلایه باشد: در برابر قانون، در برابر نهادهای ناظر، در برابر کانون‌های مشروع قدرت و، در نهایت، در برابر افکار عمومی. این چندلایگی به معنای پراکنده‌کردن مسئولیت نیست؛ بلکه به معنای جلوگیری از تمرکز آن در یک نقطه است. تنظیم‌گری هنگامی مشروع باقی می‌ماند که هیچ‌کس نتواند خود را تنها مرجع تشخیص درستی عملکرد خویش بداند.
همین منطق، ما را به مفهومی می‌رساند که می‌توان آن را "چرخه بازتولید مشروعیت "نامید. مشروعیت، تنها با تصویب قانون یا ایجاد یک نهاد به دست نمی‌آید و برای همیشه هم باقی نمی‌ماند. مشروعیت، در یک چرخه پیوسته از قانون، اعتماد عمومی، شفافیت، پاسخ‌گویی، مشارکت و اصلاح مداوم بازتولید می‌شود. هرگاه یکی از این حلقه‌ها تضعیف شود، مشروعیت نیز به تدریج فرسوده خواهد شد.
به همین دلیل، شفافیت تنها یک فضیلت اداری نیست؛ بلکه یکی از ارکان بقای مشروعیت است. هرچه قواعد، تصمیم‌ها و استدلال‌های تنظیم‌گر روشن‌تر و در معرض ارزیابی عمومی باشند، امکان اصلاح خطاها و حفظ اعتماد اجتماعی نیز بیشتر خواهد بود.
مشارکت نیز مکمل همین فرایند است. جامعه نباید تنها دریافت‌کننده تصمیم‌های تنظیم‌گر باشد؛ بلکه باید بتواند در نقد، ارزیابی و اصلاح عملکرد او نیز نقش ایفا کند. همان‌گونه که قواعد، زمانی پایدار می‌شوند که جامعه خود را شریک در تولید آنها بداند، تنظیم‌گر نیز زمانی از اعتماد عمومی برخوردار خواهد شد که جامعه خود را شریک در ارزیابی و اصلاح عملکرد او احساس کند.
البته پاسخ‌گویی تنظیم‌گر، نباید به معنای وابستگی آن به یکی از کانون‌های قدرت باشد. تنظیم‌گر برای آنکه بتواند میان کانون‌های مختلف قدرت داوری کند، باید از استقلال نهادی لازم برخوردار باشد؛ اما این استقلال نباید به مصونیت از نظارت تبدیل شود. در اینجا یکی از ظریف‌ترین تعادل‌های حکمرانی شکل می‌گیرد: تنظیم‌گر باید آن‌قدر مستقل باشد که تحت سلطه هیچ کانونی قرار نگیرد و آن‌قدر پاسخ‌گو باشد که نتواند خود را از قواعد مشترک مستثنا کند. بنابراین، استقلال و پاسخ‌گویی دو قطب متعارض نیستند؛ دو شرط مکمل تنظیم‌گری مشروع‌اند.
از این منظر، قدرت، هرگاه خود را مالک قواعد بداند، از حکمرانی خوب فاصله می‌گیرد؛ و هرگاه خود را امانت‌دار قواعد بداند، به حکمرانی خوب نزدیک می‌شود. تنظیم‌گر نیز از این قاعده مستثنا نیست. او مالک قواعد عمومی نیست؛ بلکه امانت‌دار آنهاست و مشروعیت خود را از همین امانت‌داری به دست می‌آورد.
به همین دلیل، قدرت، نه با نبود نظارت، بلکه با وجود نظارت مشروع می‌تواند مشروع باقی بماند. نظارت مشروع، قدرت را تضعیف نمی‌کند؛ بلکه از فرسایش مشروعیت آن جلوگیری کرده اعتماد عمومی را بازتولید می‌کند.
شاید بتوان گفت، کیفیت هر نظام حکمرانی را نه از قدرت نهادهای آن، بلکه از کیفیت سازوکارهایی باید سنجید که همان قدرت را مهار می‌کنند. هرچه این سازوکارها شفاف‌تر، پاسخ‌گوتر، مشارکتی‌تر و قانون‌مندتر باشند، امکان آنکه قدرت در خدمت خیر عمومی باقی بماند نیز بیشتر خواهد بود.
اگر چنین باشد، پرسش بعدی این است که جامعه چگونه می‌تواند در نظارت بر تنظیم گر، حضوری مؤثر، سازمان‌یافته و پایدار داشته باشد؟ چگونه می‌توان مشارکت اجتماعی را از سطح مطالبه‌گری به سطح مشارکت نهادمند در حکمرانی ارتقا داد؟ پاسخ به این پرسش، گام بعدی «نظریه حکمرانی در عصر شبکه‌ای» را شکل خواهد داد.
ادامه دارد...