اصلاحات شکلی ساختار سازمانی امور مالیه عمومی کافی نیست
بودجه راهحلمحور یا مسئلهمحور؟
جمال کاکائی.پژوهشگر اقتصادی مرکز پژوهشهای توسعه و آیندهنگری
منظور از وظایف مالیه عمومی «بررسی عملیات و فعالیتهای مربوط به چگونگی انجام هزینههای دولت، روشهای جمعآوری منابع و نحوه اداره وجوه بوده» که از مهمترین موضوعات سیاستگذاری بهشمار میرود. انجام امور مالیه عمومی در کشورهای مختلف از الگوی یکسانی پیروی نمیکند و جوامع مختلف براساس ساختار نهادی و اقتصادی خود این مهم را برعهده یک یا چند دستگاه گذاشتهاند. در ایران نیز براساس قوانین و مقررات حاکم به سازمان برنامهوبودجه کشور و وزارت امور اقتصاد و دارایی واگذار شده است. برای مثال تهیه و تنظیم بودجه سنواتی برعهده سازمان برنامهوبودجه کشور بوده و وظایفی مانند سیاستگذاری و وصول مالیاتی و خزانهداری برعهده وزارت امور اقتصاد و دارایی گذاشته شده است.
بودجه به تعبیری آینه سیاستهای دولت است؛ به عبارت دیگر، سیاستها و نظرات دولت باید در بودجه متبلور شده باشد تا اجرای آن به حصول اهداف مدنظر منجر شود. وجود سازوکارهای مناسب برای تدوین سیاستها و اطمینان یافتن از همسوبودن سیاستهای دولت با بودجهای که تدوین میشود، بسیار مهم و حیاتی است. ازاینرو تقسیم کار منطقی میان دستگاههای مرتبط با امور مالیه عمومی ضروری است؛ زیرا در صورت بیتوجهی به این مهم به تعبیر جانمایر همشکلگرایی در میان سازمانها پررنگ میشود. در شرایط ادای همشکلی، شکل و کارکرد با هم مخلوط شده و «شبیهبودن» جایگزین «کاریکردن» میشود. برای نمونه در این چارچوب، تهیه و تصویب اسناد بودجه خوشایند شمرده میشود؛ حتی اگر این اسناد برایند بودجه را تعیین نکنند.
با توجه به اینکه در بیشتر جوامع کمتر توسعهیافته کارگزاران در امور سیاستگذاری معمولا پیش از اینکه به درک درستی از مسائلشان برسند، به دنبال ارائه راهحل هستند. اغلب راهحلها نیز بهصورت تقلیدی از سایر کشورها است یا برخی از نهادها بستههای پیشنهادی راهحلهای خود را به مسئولان ارائه میدهند؛ اما معمولا کارگزاران در اقدامات لازم برای حل مسئله شکست میخورند؛ زیرا پیشنیاز هر اقدام اصلاحی، شناسایی کانون اصلی مشکلات است که با بهرسمیتشناختن ابزارهای مرتفعساختن آن آغاز میشود.
تکرار تاریخ؛ بازگشت به عقب یا کمک به فرایند توسعه؟!
بررسی بودجهریزی ایران حاکی از آن است که فرایند تدوین و تنظیم بودجه به شیوه مدرن بیش از یک قرن در کشور سابقه دارد و همواره دولت عهدهدار فرایندهای آن بوده است. منظور از شیوه مدرن، تهیه بودجه از سوی دولت و بررسی آن از طرف پارلمان است که این مهم در ایران به دوران پس از انقلاب مشروطه برمیگردد و در سال 1286 دولت اولین سند بودجه را تهیه و تنظیم کرد. این سند فقط حاوی صورت مواجب و مرسوم اشخاص بود و درآمدها را در بر نمیگرفت. پس از آن در بودجه 1289 به دستور صنیعالدوله وزیر مالیه وقت، نخستین سند بودجه با رعایت اصول و موازین بودجهریزی توسط دولت تهیه و تنظیم شد. در این بودجه علاوه بر اجتماع درآمدها و هزینههای دولت در یک سند، اجزای اطلاعاتی راجع به نیازهای مالی مجلس شورای ملی، دربار و هشت وزارتخانه دولت گردآوری و ارائه شده بود. درواقع با تهیه این بودجه، نظام مستوفیگری و عدم تمرکز منابع و مصارف عمومی دولت از سازمان مالیه ایران رخت بربست و بودجهریزی بر مبنای دستگاه- هزینه جایگزین آن شد. لازم به ذکر است که با توجه به شرایط سیاسی کشور و تعطیلی مجلس و ترور صنیعدوله این بودجه به تصویب نرسید.
بودجهریزی در ایران تا سال 1343 در وزارت دارایی (وزارت مالیه سابق تا 1319) صورت میگرفت؛ اما در طول برنامه سوم قبل از انقلاب یعنی در تابستان 1343 وظیفه تهیه و تنظیم بودجه جاری دولت نیز به دفتر بودجه سازمان برنامه واگذار شد و بعد از تصویب قانون برنامهوبودجه در سال 1351، تهیه و تنظیم بودجههای سنواتی یکی از وظایف مهم سازمان برنامهوبودجه کشور شد. برخی از نمایندگان دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی ایده جداسازی بودجه اعتبارات هزینهای از سازمان برنامهوبودجه کشور و واگذاری آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی را مطرح کردهاند. به بیان دیگر بازگشت به دهه 30 و اوایل دهه 40 شمسی را مطلوب میانگارند؛ زیرا بر این باورند که مشکلات فعلی نظام بودجهریزی ناشی از تمرکز این دو در یک نهاد است.
از منظر ساختاری و شکلی همانطورکه اشاره شد الگوی یکسانی برای سازماندهی امور مالیه عمومی وجود ندارد، ساختار کشورها متفاوت است؛ به گونهای که در برخی کشورها وزارتخانههای اقتصاد و دارایی در نهاد واحدی تجمیع شده یا بهصورت منفک از هم طراحی شدهاند. همچنین، ممکن است برخی از کشورها وزارت خزانهداری داشته باشند. ازاینرو طراحی سازوکارهای سازمانی امور مالیه عمومی از مسائل پیچیدهای بهشمار میرود و صرف ادای همشکلی بهتنهایی ضامن موفقیت نیست؛ زیرا پیوندزدن اشکال (نهادها) بدون تلاش برای ایجاد دانش بومی و داخلی احتمال کسب موفقیت را بهطور چشمگیری کاهش میدهد.
بررسی مطالعات نظری بودجهریزی، تجارب بینالمللی، سیر بودجهریزی در ایران و واکاوی تجارب پیشین حاکی از آن است که جدایی بودجهریزی اعتبارات هزینهای از اعتبارات توسعهای (تملک داراییهایی سرمایهای) موضوعیت نداشته و بههیچوجه قابلتوجیه نیست؛ زیرا براساس اصل (126) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون برنامهوبودجه 1351، امکان انتقال و واگذاری بخشی از بودجهریزی به دیگر دستگاههای دولتی وجود ندارد. همچنین، بر مبنای اصول بودجهریزی و مبانی نظری و تجارب بینالمللی نیز این مهم موضوعیت ندارد؛ زیرا تفکیک این دو از هم، اصول بودجه را مخدوش میکند. مشکلات امور مالیه تا اواسط برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب اسلامی مؤید این است که تفکیک بودجه به دو یا چند قسمت و تهیه آن از سوی نهادهای مختلف، جز اتلاف منابع عمومی، ناهماهنگی و نابسامانی نتیجه دیگری در پی نخواهد داشت. برای مثال، اعتبارات بخش آموزش و بهداشت، حمایتهای اجتماعی و مواردی از این قبیل را نمیتوان بهطور مشخص عمرانی یا هزینهای قلمداد کرد. از دیگرسو، در صورت تفکیک این دو از هم منابع اعتبارات عمرانی (تملک داراییهای سرمایهای) به درآمدهایی وابسته خواهد
بود که تحقق آنها به متغیرهای برونزا وابسته است. برای نمونه، تحقق سهمی از درآمدهای نفتی یا فروش اوراق بدهی به شرایط برونزایی بستگی دارد که معمولا خارج از قلمرو دولتها است؛ بنابراین بهمرور سهم آن قربانی اعتبارات هزینهای خواهد شد که سیاستگذاری آن در دستگاه دیگری انجام میشود.
بزرگترین خدمت نمایندگان مجلس کمک به استقرار حساب واحد خزانه است. پیشنهاد میشود چنانچه نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در پی افزایش کارآمدی و اثربخشی بودجه هستند، از تغییرات شکلی و رویکردهای راهحلمحور پرهیز کنند؛ زیرا حل مسائل چندبعدی و پیچیده مستلزم استفاده از رویکرد «مسئلهمحور» است. همچنین، تلاش کنند به فرایند استقرار حساب واحد خزانه کمک کنند که این مهم میتواند به رفع اصطکاک میان سازمان برنامهوبودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی کمک کرده و مدیریت منابع عمومی را نیز کارآمدتر میکند؛ زیرا پشتیبانی سیاسی کلیت حاکمیت از استقرار کامل حساب واحد خزانه (تحقق اصل «53» قانون اساسی) یکی از مهمترین پیشنیازهای تحقق این مهم است. لازم به ذکر است که از مهمترین دلایل عدم استقرار کامل این مهم مستثنا کردن دستگاهها و سازمانها براساس قوانین مختلف است. برای نمونه، ماده (3) «الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی مقررات دولت (2)» در سال 1393 علاوه بر بانکها و بیمههای دولتی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران، وزارت نفت از طریق
شرکت دولتی تابعه ذیربط و شرکت شهرکهای کشاورزی را از شمولیت مقررات مواد (۳۱)، (۳۹) و (۷۶) قانون محاسبات عمومی کشور مستثنا میکند. به بیان دیگر الزامی برای تمرکز حسابهایشان در بانک مرکزی در نظر نمیگیرد.
منظور از وظایف مالیه عمومی «بررسی عملیات و فعالیتهای مربوط به چگونگی انجام هزینههای دولت، روشهای جمعآوری منابع و نحوه اداره وجوه بوده» که از مهمترین موضوعات سیاستگذاری بهشمار میرود. انجام امور مالیه عمومی در کشورهای مختلف از الگوی یکسانی پیروی نمیکند و جوامع مختلف براساس ساختار نهادی و اقتصادی خود این مهم را برعهده یک یا چند دستگاه گذاشتهاند. در ایران نیز براساس قوانین و مقررات حاکم به سازمان برنامهوبودجه کشور و وزارت امور اقتصاد و دارایی واگذار شده است. برای مثال تهیه و تنظیم بودجه سنواتی برعهده سازمان برنامهوبودجه کشور بوده و وظایفی مانند سیاستگذاری و وصول مالیاتی و خزانهداری برعهده وزارت امور اقتصاد و دارایی گذاشته شده است.
بودجه به تعبیری آینه سیاستهای دولت است؛ به عبارت دیگر، سیاستها و نظرات دولت باید در بودجه متبلور شده باشد تا اجرای آن به حصول اهداف مدنظر منجر شود. وجود سازوکارهای مناسب برای تدوین سیاستها و اطمینان یافتن از همسوبودن سیاستهای دولت با بودجهای که تدوین میشود، بسیار مهم و حیاتی است. ازاینرو تقسیم کار منطقی میان دستگاههای مرتبط با امور مالیه عمومی ضروری است؛ زیرا در صورت بیتوجهی به این مهم به تعبیر جانمایر همشکلگرایی در میان سازمانها پررنگ میشود. در شرایط ادای همشکلی، شکل و کارکرد با هم مخلوط شده و «شبیهبودن» جایگزین «کاریکردن» میشود. برای نمونه در این چارچوب، تهیه و تصویب اسناد بودجه خوشایند شمرده میشود؛ حتی اگر این اسناد برایند بودجه را تعیین نکنند.
با توجه به اینکه در بیشتر جوامع کمتر توسعهیافته کارگزاران در امور سیاستگذاری معمولا پیش از اینکه به درک درستی از مسائلشان برسند، به دنبال ارائه راهحل هستند. اغلب راهحلها نیز بهصورت تقلیدی از سایر کشورها است یا برخی از نهادها بستههای پیشنهادی راهحلهای خود را به مسئولان ارائه میدهند؛ اما معمولا کارگزاران در اقدامات لازم برای حل مسئله شکست میخورند؛ زیرا پیشنیاز هر اقدام اصلاحی، شناسایی کانون اصلی مشکلات است که با بهرسمیتشناختن ابزارهای مرتفعساختن آن آغاز میشود.
تکرار تاریخ؛ بازگشت به عقب یا کمک به فرایند توسعه؟!
بررسی بودجهریزی ایران حاکی از آن است که فرایند تدوین و تنظیم بودجه به شیوه مدرن بیش از یک قرن در کشور سابقه دارد و همواره دولت عهدهدار فرایندهای آن بوده است. منظور از شیوه مدرن، تهیه بودجه از سوی دولت و بررسی آن از طرف پارلمان است که این مهم در ایران به دوران پس از انقلاب مشروطه برمیگردد و در سال 1286 دولت اولین سند بودجه را تهیه و تنظیم کرد. این سند فقط حاوی صورت مواجب و مرسوم اشخاص بود و درآمدها را در بر نمیگرفت. پس از آن در بودجه 1289 به دستور صنیعالدوله وزیر مالیه وقت، نخستین سند بودجه با رعایت اصول و موازین بودجهریزی توسط دولت تهیه و تنظیم شد. در این بودجه علاوه بر اجتماع درآمدها و هزینههای دولت در یک سند، اجزای اطلاعاتی راجع به نیازهای مالی مجلس شورای ملی، دربار و هشت وزارتخانه دولت گردآوری و ارائه شده بود. درواقع با تهیه این بودجه، نظام مستوفیگری و عدم تمرکز منابع و مصارف عمومی دولت از سازمان مالیه ایران رخت بربست و بودجهریزی بر مبنای دستگاه- هزینه جایگزین آن شد. لازم به ذکر است که با توجه به شرایط سیاسی کشور و تعطیلی مجلس و ترور صنیعدوله این بودجه به تصویب نرسید.
بودجهریزی در ایران تا سال 1343 در وزارت دارایی (وزارت مالیه سابق تا 1319) صورت میگرفت؛ اما در طول برنامه سوم قبل از انقلاب یعنی در تابستان 1343 وظیفه تهیه و تنظیم بودجه جاری دولت نیز به دفتر بودجه سازمان برنامه واگذار شد و بعد از تصویب قانون برنامهوبودجه در سال 1351، تهیه و تنظیم بودجههای سنواتی یکی از وظایف مهم سازمان برنامهوبودجه کشور شد. برخی از نمایندگان دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی ایده جداسازی بودجه اعتبارات هزینهای از سازمان برنامهوبودجه کشور و واگذاری آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی را مطرح کردهاند. به بیان دیگر بازگشت به دهه 30 و اوایل دهه 40 شمسی را مطلوب میانگارند؛ زیرا بر این باورند که مشکلات فعلی نظام بودجهریزی ناشی از تمرکز این دو در یک نهاد است.
از منظر ساختاری و شکلی همانطورکه اشاره شد الگوی یکسانی برای سازماندهی امور مالیه عمومی وجود ندارد، ساختار کشورها متفاوت است؛ به گونهای که در برخی کشورها وزارتخانههای اقتصاد و دارایی در نهاد واحدی تجمیع شده یا بهصورت منفک از هم طراحی شدهاند. همچنین، ممکن است برخی از کشورها وزارت خزانهداری داشته باشند. ازاینرو طراحی سازوکارهای سازمانی امور مالیه عمومی از مسائل پیچیدهای بهشمار میرود و صرف ادای همشکلی بهتنهایی ضامن موفقیت نیست؛ زیرا پیوندزدن اشکال (نهادها) بدون تلاش برای ایجاد دانش بومی و داخلی احتمال کسب موفقیت را بهطور چشمگیری کاهش میدهد.
بررسی مطالعات نظری بودجهریزی، تجارب بینالمللی، سیر بودجهریزی در ایران و واکاوی تجارب پیشین حاکی از آن است که جدایی بودجهریزی اعتبارات هزینهای از اعتبارات توسعهای (تملک داراییهایی سرمایهای) موضوعیت نداشته و بههیچوجه قابلتوجیه نیست؛ زیرا براساس اصل (126) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون برنامهوبودجه 1351، امکان انتقال و واگذاری بخشی از بودجهریزی به دیگر دستگاههای دولتی وجود ندارد. همچنین، بر مبنای اصول بودجهریزی و مبانی نظری و تجارب بینالمللی نیز این مهم موضوعیت ندارد؛ زیرا تفکیک این دو از هم، اصول بودجه را مخدوش میکند. مشکلات امور مالیه تا اواسط برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب اسلامی مؤید این است که تفکیک بودجه به دو یا چند قسمت و تهیه آن از سوی نهادهای مختلف، جز اتلاف منابع عمومی، ناهماهنگی و نابسامانی نتیجه دیگری در پی نخواهد داشت. برای مثال، اعتبارات بخش آموزش و بهداشت، حمایتهای اجتماعی و مواردی از این قبیل را نمیتوان بهطور مشخص عمرانی یا هزینهای قلمداد کرد. از دیگرسو، در صورت تفکیک این دو از هم منابع اعتبارات عمرانی (تملک داراییهای سرمایهای) به درآمدهایی وابسته خواهد
بود که تحقق آنها به متغیرهای برونزا وابسته است. برای نمونه، تحقق سهمی از درآمدهای نفتی یا فروش اوراق بدهی به شرایط برونزایی بستگی دارد که معمولا خارج از قلمرو دولتها است؛ بنابراین بهمرور سهم آن قربانی اعتبارات هزینهای خواهد شد که سیاستگذاری آن در دستگاه دیگری انجام میشود.
بزرگترین خدمت نمایندگان مجلس کمک به استقرار حساب واحد خزانه است. پیشنهاد میشود چنانچه نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در پی افزایش کارآمدی و اثربخشی بودجه هستند، از تغییرات شکلی و رویکردهای راهحلمحور پرهیز کنند؛ زیرا حل مسائل چندبعدی و پیچیده مستلزم استفاده از رویکرد «مسئلهمحور» است. همچنین، تلاش کنند به فرایند استقرار حساب واحد خزانه کمک کنند که این مهم میتواند به رفع اصطکاک میان سازمان برنامهوبودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی کمک کرده و مدیریت منابع عمومی را نیز کارآمدتر میکند؛ زیرا پشتیبانی سیاسی کلیت حاکمیت از استقرار کامل حساب واحد خزانه (تحقق اصل «53» قانون اساسی) یکی از مهمترین پیشنیازهای تحقق این مهم است. لازم به ذکر است که از مهمترین دلایل عدم استقرار کامل این مهم مستثنا کردن دستگاهها و سازمانها براساس قوانین مختلف است. برای نمونه، ماده (3) «الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی مقررات دولت (2)» در سال 1393 علاوه بر بانکها و بیمههای دولتی، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران، وزارت نفت از طریق
شرکت دولتی تابعه ذیربط و شرکت شهرکهای کشاورزی را از شمولیت مقررات مواد (۳۱)، (۳۹) و (۷۶) قانون محاسبات عمومی کشور مستثنا میکند. به بیان دیگر الزامی برای تمرکز حسابهایشان در بانک مرکزی در نظر نمیگیرد.