کوری مفهومی در تحلیل نظام بازنشستگی

 در نیمه دوم دهه 1360 پروژه‌ای مطالعاتی درباره اصلاح ساختار بودجه‌ریزی در وزارت برنامه و بودجه انجام شد و در یکی از پیوست‌های آن شاید برای اولین بار از چالش‌های پیش‌روی نظام بازنشستگی و ضرورت سیاست‌گذاری‌های پیشگیرانه بحث شد. در اوایل دهه 1380 نیز سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با مشارکت بانک جهانی همایشی را درباره وضعیت نظام بازنشستگی در ایران برگزار کرد و در آن راهکارهایی عموما پارامتریک برای اصلاح پیشنهاد شد؛ اما در دهه 1390 و با افزایش تدریجی سهم اعتبارات دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری در بودجه عمومی دولت گزارش‌های کارشناسی و پژوهشی زیادی درباره وضعیت نظام بازنشستگی ایران چه از سوی نهادهای پژوهشی داخلی و چه سازمان‌های بین‌المللی نظیر صندوق بین‌المللی پول و سازمان بین‌المللی کار به سفارش وزارتخانه‌ها و سازمان‌های این حوزه انجام شده است. هم‌زمان با این دوره، اعتراض‌های صنفی بازنشستگان نیز به‌شدت افزایش یافته؛ به‌ طوری‌ که در فاصله سال‌های 1385-1400 بیش از 500 واقعه اعتراضی جمعی از سوی بازنشستگان صندوق‌های مختلف انجام شده که حدود 95 درصد آن در دهه 1390 رخ داده است و با نزدیکی به آخر این دوره بر تعداد و گستره جغرافیایی اعتراض‌ها افزوده شده و فاصله زمانی بین آنها کمتر شده است. برخی اندیشمندان حوزه سیاست‌گذاری اجتماعی قائل به این هستند که تاریخ تحولات سیاسی کشورها را می‌توان حول تحولات بیمه اجتماعی توضیح داد. «بیمه اجتماعی» محل بازنمایی مناسبات و آرایش نیروهای سیاسی و اجتماعی و ائتلاف‌های طبقاتی است و چالش‌های آن نیز بر به‌هم‌ریختگی و تغییر آرایش این مناسبات دلالت دارد و ازهمین‌رو بحران آن را تابعی از بحران انباشت و مشروعیت در نظام سرمایه‌داری می‌دانند؛ باوجوداین در ایران نظام بیمه اجتماعی و قلمروهای ذیل آن نظیر بازنشستگی به‌ندرت محل توجه اندیشمندان علوم سیاسی، حقوق، علوم اجتماعی و حتی اقتصاد بوده است. در سال‌های اخیر نیز بیشتر از منظر تکنیکی و حسابداری به این مسئله پرداخته شده و هنوز صورت‌بندی روشنی از مسئله نظام بیمه‌ای در ایران شکل نگرفته است و ما با نوعی کوری مفهومی1 مواجهیم. برای جلوگیری از تداوم این کوری مفهومی لازم است بحث‌ها و گفت‌وگوهای پردامنه، فعال، متکثر و بین‌حوزه‌ای درباره نظام بازنشستگی شکل گیرد. تقلیل‌دادن مسئله نظام بازنشستگی به حوزه تکنیکی و تکنوکراسی و جداکردن آن از زمینه‌های سیاسی و اجتماعی آن نمی‌تواند دستاوردی در زمینه حل چالش‌های آن داشته باشد؛ به‌ویژه آنکه در سال‌های اخیر عمده راهکارهایی که برای اصلاح نظام بازنشستگی در ایران مطرح شده است، بیش از آنکه «اصلاح» باشد، «منطبق‌کردن» نظام بازنشستگی با مجموعه سیاست‌های اقتصادی و سیاسی است که وضعیت امروز را شکل داده است. در دسته‌بندی استون نی2 از نظام بازنشستگی سطح پیچیدگی و آشفتگی سیاست‌گذاری در این حوزه بیشتر روشن می‌شود. او سه روایت متفاوت را از مسئله‌شناسی نظام بازنشستگی بازشناسی می‌کند که در ادامه به اختصار این روایت‌ها 

توضیح داده می‌شود.

روایت اول: بحران و عدالت بین‌نسلی

در این روایت، نظام‌های بازنشستگی هدف حمله قرار می‌گیرند و ادعا می‌شود که با وجود تغییرات بنیادینی که در جهان رخ داده، این نظام‌ها همچنان مانند زمان تأسیس‌شان در قرن نوزدهم عمل می‌کنند. بانک جهانی، صنعت بیمه و شبکه‌ای از اتاق‌های فکر لیبتارین از این گفتمان پشتیبانی می‌کنند. اینها نظام‌های بازنشستگی را به ماشین‌های بخاری تشبیه می‌کنند که می‌خواهند جمعیت چندمیلیاردی جهان را که با اینترنت و نانوتکنولوژی اداره می‌شوند، تنظیم کنند. جهان محل کمبودهای اساسی و انتخاب‌های سخت است و براساس‌این در وضعیت رقابتی فزاینده اقتصاد فرصت کمی برای خطا وجود دارد و تنها بنگاه‌هایی امکان بقا دارند که بتوانند در چنین فضایی رقابت کنند. از این منظر، نظام بازنشستگی باید بتواند از یک سو درآمد مناسبی را برای دوره سالمندی تأمین کند و از سوی دیگر به تقویت رشد اقتصادی کمک کند. در این روایت از سیاست‌گذاری، نظام بازنشستگی را صرفا باید از این دو جنبه ارزیابی کرد. هرچند عدالت اجتماعی آرزوی ارزنده‌ای است؛ اما نباید از نظام بازنشستگی در این زمینه انتظاری داشت؛ چراکه این انتظار مخل ذات رقابتی بازار است. حامیان این روایت قائل به این هستند که نظام بازنشستگی کارکردهایش را از دست داده است؛ به‌این‌دلیل که 1. سالمندی جمعیت به‌سرعت بنیان‌های مالی نظام بازنشستگی را تضعیف می‌کند، 2. سالمندی جمعیت به‌ دلیل هزینه‌های بالای اجتماعی، توان رقابتی بنگاه‌ها را کاهش می‌دهد، ‌ 3. نظام بازنشستگی بازارهای کار را تحریف می‌کند (انحراف کارگران به سمت مشاغلی که مستلزم بیمه اجباری نیست)، پس‌انداز ملی را کاهش می‌دهد (با ایجاد تعهدات مالی آتی) و بودجه عمومی را نیز از اولویت‌های اجتماعی منحرف می‌کند. این فشارها به‌ طور فزاینده‌ای از طریق ایجاد بار مالی ضمنی بر کارگران جوان تحمیل می‌شود؛ اما چرا با‌ وجود‌ این وضعیت، سیاست‌‌گذاران گامی در راستای این بی‌عدالتی و ناکارآمدی برنمی‌دارند؟

 روایت بحران از منظر انتخاب عمومی3 به این پرسش پاسخ می‌دهد و دلیل ضعف سیاست‌گذاران در تصمیم‌گیری مبتنی‌ بر عقلانیت اقتصادی را به موضع و واکنش رأی‌دهندگان نسبت می‌دهد. یک اقلیت قدرتمند و سازمان‌یافته و به‌اصطلاح «ائتلاف هوادار رفاه»، نیروها را به سود وضع موجود کنترل و متمرکز می‌کند. این ائتلاف متشکل از اتحادیه‌های کارگری، سازمان‌های غیردولتی اجتماعی و بوروکرات‌های بیمه‌های اجتماعی است که با موفقیت و به‌ طور مداوم «رأی خاکستری» را با ترس از بازار جهت می‌دهند. سیاست‌گذاران باید اراده سیاسی داشته باشند و ابتکار عمل را برای بازطراحی نظام بازنشستگی به‌گونه‌ای‌ که با سالمندی جمعیت و جهانی‌سازی اقتصاد منطبق باشد، به‌ کار گیرند. روایت بحران، راه‌حل عبور از بحران را تأسیس نظام چندپایه تأمین اجتماعی و محدودشدن نقش دولت در لایه صفر می‌داند. نظام چندپایه4 امکان می‌دهد تا بنگاه‌ها توان رقابتی بیشتری در اقتصاد جهانی داشته باشند و کارگران را نیز ناگزیر می‌کند که از طریق حضور در لایه‌های خصوصی انتخاب آگاهانه‌تری برای دوره بازنشستگی خود داشته باشند و این روند منابع بازارهای مالی خصوصی را نیز تقویت می‌کند.

روایت دوم: ثبات اجتماعی و همبستگی

در این روایت، نظام‌های بازنشستگی ابزار مهمی برای انتقال درآمد هستند و همبستگی اجتماعی را نهادینه می‌کنند و برای پایداری و ثبات جامعه مهم‌اند. نظام بازنشستگی فرمول مسالمت‌آمیز رفع تناقض‌های میان سرمایه‌داری و شهروندی است. این نظام‌ها نه‌تنها با کاهش فقر سالمندان ناآرامی‌های اجتماعی را کنترل می‌کنند، بلکه روابط صنعتی پایدار و نیروی کار ماهر و باانگیزه را تأمین می‌کنند. این نظام‌ها را می‌توان یکی از عوامل افزایش بی‌سابقه استانداردهای زندگی در اروپای بعد از جنگ جهانی دوم و یکی از مهم‌ترین دگرگونی‌های اجتماعی صد سال گذشته دانست. نظام بازنشستگی جزء جدایی‌ناپذیری از توسعه دولت‌های ملی بوده است. هواداران این روایت، یادآوری می‌کنند که فراز‌وفرود نظام بیمه اجتماعی در اروپا بازتاب‌دهنده تاریخ آشفته کشورهای اروپایی در صد سال اخیر است. این نظام‌ها توانسته‌اند از دو جنگ جهانی، تورم بسیار بالا و دوره‌های رونق پس از جنگ جان سالم به‌ در ببرند و با چنین تاریخ آشفته‌ای نباید نهادهایی این‌چنینی را که توانسته‌اند ثبات و صلح اجتماعی را حفظ کنند، به‌راحتی نادیده گرفت.  طبق این روایت، کشورهایی که از مزایای سیستم‌های بازنشستگی قوی و دولت‌های رفاهی برخوردار نیستند، با تفرقه و اختلاف اجتماعی درگیرند. در بیشتر کشورهای در‌حال‌‌توسعه و حتی آمریکا، نبود حمایت اجتماعی کافی از کارگران، ازجمله کارگران بازنشسته، اختلاف‌ها در درآمد، آموزش و سلامت را تشدید می‌کند. ‌از نظر هواداران روایت ثبات، اختلاف‌های اقتصادی اجتماعی، به‌سرعت به ناآرامی و بی‌نظمی تبدیل می‌شود. از همین ‌رو است که امروز نظام تأمین اجتماعی به‌عنوان یکی از حقوق اساسی بشر دانسته می‌شود که به تضمین صلح و ادغام اجتماعی کمک می‌کند. نظام بیمه‌ای از طریق همبستگی اجتماعی و تقسیم عادلانه مسئولیت‌ها به ارتقای کرامت انسانی و عدالت اجتماعی کمک می‌کند و این موضوع برای ادغام سیاسی و توسعه دموکراسی بسیار مهم است. در بیشتر کشورهای درحال‌توسعه بسیاری از کارگران بخش غیررسمی، کشاورزان، کارگران خانگی و... شرایط برخورداری از طرح‌های بازنشستگی را ندارند. پوشش بیمه‌های اجتماعی به عوامل مختلفی بستگی دارد اما بیش‌ از هر چیز این سیاست دولت و اولویت‌بندی‌های سیاسی است که بر سطح پوشش تأثیر دارد. بر اساس روایت ثبات، فشارهای ناشی از سالمندی جمعیت، جهانی‌سازی اقتصاد و مشکلات مربوط به طراحی اولیه نظام بازنشستگی برخلاف آنچه روایت بحران مدعی است به گونه و اندازه‌ای نیستند که بازیگران میدان سیاست‌گذاری به تضعیف اعتماد و اعتبار نظام بازنشستگی عمومی سوق داده شوند. هواداران روایت ثبات استدلال می‌کنند که مسئله اصلی در حوزه بیمه‌ای این است که در جوامع پیشرفته، همه قشرها و به‌ویژه نخبگان سیاسی به همبستگی اجتماعی پشت کرده و ایدئولوژی ویرانگر مسئولیت فردی را در پیش گرفته‌اند. 

بر اساس این روایت، طرح‌های انفرادی صرفا فشارها را به دوش فرد می‌اندازند و اتفاقا در جوامعی که ریسک‌پذیری پایینی وجود دارد، چه‌بسا ورود به چنین طرح‌هایی با مشکلات جدی مواجه شود. همچنین طرح‌های مبتنی ‌بر مشارکت معین به ‌لحاظ مالی در بلندمدت با همان چالش‌هایی مواجه می‌شوند که امروزه به‌عنوان ایراد اساسی طرح‌های مبتنی ‌بر مزایای معین معرفی می‌کنند. با همه اینها، از دهه 1990 صنعت بیمه تلاش زیادی را برای تضعیف اعتماد مردم از نظام بیمه اجتماعی و ایجاد ترس و ناامنی در بین بیمه‌گذاران انجام داده است. تفسیرهای روایت بحران از مسئله نظام بازنشستگی کاملا یک‌سویه، کم‌عمق و با انگیزه سیاسی است و درباره نتایج اصلاحات انجام‌شده نیز صادق نیستند. در روایت ثبات ادعا می‌شود که نظام‌های تأمین اجتماعی باید با واقعیت‌های جمعیتی و اقتصادی سازگار شوند و اساس این سازگاری بر افزایش پوشش بیمه‌ای و مدیریت صحیح این نظام‌ها مبتنی است. هدف هر سیاست‌گذاری اجتماعی منصفانه باید توزیع هزینه‌های ناشی از جهانی‌شدن و تغییرات جمعیتی و اقتصادی بین گروه‌های مختلف اجتماعی باشد، نه اینکه ضعیف‌ترین گروه‌های اجتماعی را تحت فشارهای بیشتری قرار دهد. روایت ثبات، یک نظام چندلایه۵ و متکثر را بهترین راه تأمین اهداف بازنشستگی می‌داند. این رویکرد که از سوی سازمان بین‌المللی کار توصیه می‌شود، با رویکرد نظام چندپایه که از سوی بانک جهانی پشتیبانی می‌شود، دو تفاوت دارد:  1. سیاست‌گذاران نمی‌توانند از واگذاری نظام بازنشستگی صرفا به بخش عمومی یا خصوصی منفعتی را انتظار داشته باشند. هریک از این دو بخش مزایا و معایبی دارند و آنچه مهم است این است که نظام بازنشستگی باید از انعطاف‌پذیری بالایی برای رفع نارسایی‌ها برخوردار باشد.  2. مدل چهارلایه مورد تأکید سازمان بین‌المللی کار به‌جای انفرادی‌کردن مخاطره سالمندی و بازنشستگی، سنگر محکم، پیش‌بینی‌پذیر و پایداری را در برابر تمام مخاطره‌های ناشی از سالمندی پیشنهاد می‌کند.

روایت سوم: شهروندی اجتماعی و تأمین پایه

روایت سوم در بحث‌های مربوط به سیاست‌گذاری حوزه بازنشستگی هنوز حاشیه‌ای است و یک جنبش جدید اجتماعی است که از سوی نهادهای مدنی، دانشگاهیان و احزاب سبز پشتیبانی می‌شود و با نقد روایت‌های پیشین در تلاش است روایتی جایگزین را پیش‌رو بگذارد. روایت شهروندی رویکردی گسترده و فراگیرتر در زمینه سیاست‌گذاری اجتماعی دارد و قائل به این است که هدف سیاست‌گذاری اجتماعی تنها تأمین درآمد کافی، تعادل منطقی مسئولیت‌ها یا حتی رشد اقتصادی نیست، بلکه هدف اساسی سیاست‌گذاری اجتماعی، تضمین تعیین سرنوشت و بالابردن استقلال تمام شهروندان، بدون درنظرگرفتن سن، جنسیت، قومیت، سلامت یا پس‌زمینه اقتصادی اجتماعی است. مفهوم عدالت و همبستگی اجتماعی بسیار فراتر از سیاست کلاسیک توزیع درآمد است. هدف اصلی این رویکرد، ایجاد دسترسی برابر به آموزش، سلامت، مهارت‌آموزی، اشتغال و مشارکت سیاسی در جامعه است. این هدف سیاست‌گذاری در زمان دگرگونی‌های سریع اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و محیط‌زیستی از اهمیت بیشتری برخوردار است. مانند دیگر روایت‌های سیاست‌گذاری، هواداران روایت شهروندی اجتماعی نیز مسئله سالمندی جمعیت و تأثیر آن بر جنبه‌های مختلف زندگی اجتماعی را می‌بینند، اما بر این باورند که چنین چالش گسترده‌ای، پاسخ دقیقی را در ساحت سیاست‌گذاری می‌طلبد و از این‌رو برای مسئله سالمندی، توجه به چرخه کامل زندگی را ضروری می‌داند. هواداران این روایت استدلال می‌کنند که مسئله اساسی بازنشستگی، بازطراحی نظام‌های مالی و جزئیات فنی آن نیست، بلکه باید به این توجه داشت که جوامع در آستانه دگرگونی‌های بزرگ اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی ایستاده‌اند و سالمندی جمعیت خود فرصتی است برای بازسازی فرهنگی و اجتماعی جوامع. مهم‌ترین مانع پیش‌روی استفاده از این فرصت، نابرابری‌های نهادینه‌شده فراگیر و گسترده‌ای است که ویژگی بارز جوامع امروز است. براین‌اساس، نظام‌های درآمدی بازنشستگی نیز صرفا نابرابری‌های دوره اشتغال را به دوره بازنشستگی منتقل می‌کنند و صندوق‌های خصوصی و الگوهای انفرادی نیز صرفا نابرابری‌های موجود را تشدید می‌کنند و گروه‌های حاشیه‌ای در ابعاد مختلف همچنان به حال خود رها می‌شوند. بر اساس روایت شهروندی، بازیگران اصلی سیاست‌گذاری بازنشستگی مسئله را در حد یک مسئله حسابداری تقلیل داده‌اند و الان زمان بازپس‌گیری و گسترش بحث بازنشستگی از منظر برابری اجتماعی است. از این منظر، رفاه اجتماعی فراگیر به ارائه خدمات اجتماعی مستقل از بوروکراسی‌های متمرکز و شرکت‌های خصوصی نیاز دارد و در این راستا شکستن موانع و نابرابری‌های بازار کار از اهمیت اساسی برخوردار است. هر سه روایت قائل به این هستند که مسئله سالمندی و نظام بازنشستگی یک چالش مهم است و سیاست‌گذاری برای مواجهه مؤثر با آن ضروری است؛ اما با وجود این، اجماعی میان روایت‌ها در این زمینه وجود ندارد. در نهایت اینکه ائتلاف‌های حامی هر روایت اگر بررسی و نظارت نشود، چه‌بسا پیامدهای ناخواسته زیان‌باری داشته باشد.

پی‌نوشت‌ها:

1- conceptual blindness

2- Steven Ney

3- public choice

4- multi-pillar

5- multi-tiered