مجلس علیا، مجلس سفلی

وقتی سخنگوی وزارت کشور مقابل دوربین رسانه‌ها ایستاد تا اعلام کند میزان ثبت‌‌نام برای کاندیداتوری در انتخابات مجلس از رقم خیره‌کننده ۴۸ هزار نفر فراتر رفته است، بسیاری به یاد آوردند که چند روز پیش، برای اولین بار در تاریخ انتخابات ایران پیامکی با مضمون دعوت به کاندیداتوری نمایندگی مجلس دوازدهم برای همه تلفن‌های همراه ارسال شد. حالا بیش از ۴۸ هزار نفر به این دعوت پاسخ مثبت داده بودند و رکورد ثبت‌نام برای کاندیداتوری در انتخابات مجلس را با یک افزایش  ۳۰۰‌درصدی نسبت به دوره قبل شکستند (انتخابات مجلس یازدهم حدود ۱۶ هزار نفر داوطلب در سراسر کشور داشت). پدیده‌ای که نتیجه آن فارغ از ارزش‌گذاری مثبت یا منفی می‌تواند به «عامه‌سازی مجلس»  به عنوان ستون اصلی قوه مقننه در ایران بینجامد.

اگر مجلس «مصلحت‌خانه» و مجلس «دارالشورای کبری» را که در زمان ناصرالدین شاه مدتی تشکیل شدند فراموش کنیم، تاریخ پارلمان در ایران را می‌توان به پیروزی انقلاب مشروطه گره زد. با شکل‌گیری مشروطه و اتفاق نظر ملی برای تحدید قدرت بلامنازع پادشاه در ایران، پارلمان به عنوان اصلی‌ترین «نهاد حل مسئله» در ایران شکل گرفت. نهادی که قرار بود برای مسائل کشور هم راه‌حل ارائه دهد و هم بخشی از راه‌حل مسائلی باشد که آن سال‌ها ایران با جمعیت ۱۳ تا ۱۵ میلیون نفری با آن روبه‌رو بود. آغاز صنعتی‌شدن، تغییرات اقلیمی، گسترش آموزش و بهداشت و مسائلی از این دست اقتضائات خود را در همه حوزه‌ها تحمیل می‌کرد و از‌جمله در نظام قانون‌گذاری کشور. در سال 1328، حکومت وقت مجلس سنا را تشکیل داد، مجلسی که بر اساس قانون اساسی مشروطه در سال ۱۲۸۵ تشکیل آن در کنار مجلس شورای ملی پیش‌بینی شده بود اما شکل‌گیری آن چهل‌وچند سال به تعویق افتاد. تعویقی که بیش از هر چیز دلیل آن را باید در واهمه پهلوی‌ها از محدودشدن قدرت مطلقه شاه جست‌وجو کرد. در واقع از ۱۳۲۸ تا پیروزی انقلاب اسلامی ایران کشوری دومجلسی بود: مجلس سنا که اعضای آن از بین نخست‌وزیران سابق، وزرا، معاونان، استانداران، امرای بازنشسته ارتش، استادان دانشگاه، قضات و افرادی که دست‌کم سه دوره نمایندگی مجلس شورا را در کارنامه داشتند انتخاب می‌شد و مجلس شورای ملی که نمایندگان آن طبق قانون اساسی مشروطه می‌بایست نمایندگان اصناف و تجار و روحانیون و... باشند. با پیروزی انقلاب اسلامی ساختار قانون‌گذاری در ایران دچار تغییرات عمیقی شد. اولین آنها انحلال مجلس سنا به عنوان مجلس فرادست مجلس شورای ملی بود که هم‌زمان با پیروزی انقلاب اسلامی رخ داد. در واقع برای اولین بار پس از مشروطه، ایران رسما یک سیستم پارلمانی تک‌مجلسی را آغاز کرد. سیستمی که بر مبنای آن پارلمان عملا علاوه بر وظایف تقنینی وظیفه نظارت بر عملکرد دولت، بودجه‌ریزی و مسائلی از این دست را بر عهده داشت و از سوی دیگر پیگیری مطالبات منطقه‌ای حوزه‌های انتخابیه را بر دوش نمایندگان می‌گذاشت. به باور بسیاری همین چندگانگی وظایف و خلط مسئولیت‌های نظارتی و پیگیری مطالبات منطقه‌ای، نقطه آغاز بسیاری از تعارضات در نهاد پارلمان است. تعارضاتی که شکل‌گیری نهادهای فرادستی در دوره‌های مختلف جمهوری اسلامی شاید بخشی از تلاش‌ها برای رفع بن‌بست‌های ناشی از آن باشد (فراموش نکنیم که وظیفه ذاتی شورای نگهبان بر اساس قانون اساسی در نظام حقوقی قانون‌گذاری کشور، صرفا انطباق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی بود و عاملیت تقنینی نداشت). مهم‌ترین نمونه از این نهادهای فرادست (که از قضا برخلاف عمده نمونه‌های دیگر در غالب موارد حضور و دخالت آن در بن‌بست‌ها، راهگشا بوده است) را باید مجمع تشخیص مصلحت نظام دانست که هم در شکل تشکیل شباهت‌های -نه‌چندان کامل اما- بسیاری با مجلس فرادست در کشورهای دومجلسی دارد و هم در شرح وظایف تقریبا می‌توان آن را نمونه‌ای بومی‌سازی‌شده از مجالس مشابه ارزیابی کرد. نهادی که در سال ۶۶ ابتدا صرفا به منظور حل اختلاف بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان تشکیل شد اما در بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ وظیفه تهیه و پیشنهاد سیاست‌های کلی و حل معضلات نظام با ارجاع از سوی رهبری و اعلام نظر در مورد استفساریه‌ها را بر عهده گرفت. مجمع تشخیص مصلحت نظام هرچند در سال ۶۶ رسما تشکیل شد اما نقطه آغاز تشکیل این نهاد را باید نامه پنجم مهرماه سال ۱۳۶۰ هاشمی‌رفسنجانی رئیس وقت مجلس شورای اسلامی به امام خمینی دانست که در آن با اشاره به «قسمتی از قوانین که در مجلس شورای اسلامی» به تصویب می‌رسد و «بر حسب احکام ثانویه» برای «حفظ مصالح» یا «دفع مفاسدی» باید اجرا شود و دارای «جهاتی است که شارع مقدس راضی به ترک آن نمی‌شود» درخواست شده بود که «چون در رابطه با این گونه قوانین به اعمال ولایت و تنفیذ مقام رهبری احتیاج پیدا می‌شود... مجلس شورای اسلامی را در این موضوع مساعدت و ارشاد فرمایید». تاریخ نگارش این نامه -کمتر از سه سال بعد از پیروزی انقلاب- نشان می‌دهد که تعارضات حقوقی سیستم پارلمانی ایران از همان سال‌های نخستین تشکیل مجلس شورای اسلامی خود را نشان داده است و شاید برای رفع این تعارضات بوده که نهادهای مختلفی از شوراهای متنوع عالی تا -احتمالا آخرین آنها- نشست سران سه قوه، وارد سازوکار قانون‌گذاری شدند و عمدتا نه‌تنها تعارضی را حل نکردند بلکه خود به بخشی از تعارض‌ها تبدیل شدند. تجمیع وظایف و مسئولیت‌های دو نهاد پارلمانی (نامشان را هرچه بگذاریم: مجلس عوام و مجلس اعیان؛ مجلس سنا و مجلس ملی؛ مجلس علیا و مجلس سفلی) تعارضاتی را ایجاد کرده که می‌طلبد یک بار برای همیشه آن را به رسمیت بشناسیم و سازوکار لازم برای رفع آن را تدبیر کنیم.

تعارضاتی حقوقی و فرایندی که باعث شده (حتی اگر از بحث تأیید صلاحیت‌ها و نحوه ورود منتخبان به مجلس هم بگذریم) با نمایندگانی مواجه باشیم که از دل شعارها، وعده‌ها و مطالبات قومی و منطقه‌ای وارد صحن پارلمان می‌شوند (که الزاما نه‌تنها امری نکوهیده نیست بلکه در یک سامانه تقنینی سالم و چندوجهی، وجه مهمی از تکمیل نظام پارلمانی برشمرده می‌شود) اما انتظار داریم اولویت آنها حل معضلات ملی و تنظیم راهکارهای قانونی برای مسائل کلانی از قبیل اشتغال، تولید ثروت ملی، تورم و توسعه باشد. در حالی است که چهار سال بعد باید پاسخ‌گوی مطالبات منطقه‌ای رأی‌دهندگانی باشند که احتمالا مطالبات ملی برای آنها در اولویت‌های بعدی قرار می‌گیرد. این چالش (باز هم تأکید می‌کنیم حتی به فرض شایسته‌سالاری در فرایند انتخاب منتخبان) برای هر نماینده‌ای، سیاست‌گذاری در سطح ملی را در برابر سیاست‌گذاری در سطح منطقه‌ای قرار می‌دهد و برای نماینده‌ای که انتخابش نتیجه رأی محلی و منطقه‌ای است، منافع محلی و منطقه‌ای اولویت خواهد یافت.

علاوه بر مسائلی که می‌دانیم و می‌دانید، در چنین فضایی است که مجلس در ایران بسیاری از کارکردهای خود را عملا از دست داده و نهادی که قرار بوده موتور پیشرانه توسعه در کشور باشد عملا ارتباط چندانی با مقوله توسعه نمی‌یابد و در شرایطی که برای گرفتن رأی از حوزه‌های انتخابیه، مشغول طرح‌ها و لوایحی است که نسبتی با مشکلات اصلی کشور ندارند، طرح‌ها و لوایح ملی و اساسی، سال‌ها در کمیسیون‌های مختلف مجلس خاک می‌خورند (به عنوان نمونه لایحه اصلاح قانون تجارت اولین بار در سال ۱۳۸۴ تقدیم مجلس شد و از آن زمان در کمیسیون‌های مختلف مجالس مختلف گیر کرده است).

برگردیم به ابتدای این بحث؛ سیاست دعوت عمومی و پیامکی برای ثبت‌نام و کاندیداتوری در انتخابات مجلس و به تبع آن افزایش رکوردشکن میزان ثبت‌نام، در شرایطی می‌تواند امری سنجیده ارزیابی شود که ساختار سیاسی با بررسی تعارضات و بن‌بست‌های فعلی در نظام قانون‌گذاری کشور، برخی تصمیمات مهم برای اصلاح و بهبود فرایندهای تقنینی را گرفته و تدابیر لازم برای انجام تغییرات زیرساختی را اندیشیده باشد (امری که فعلا قرائنی برای آن پیدا نمی‌شود)؛ در غیر این صورت صرفا باید آن را مانوری برای بالابردن آمار به قصد برخی بهره‌گیری‌های سیاسی ارزیابی کرد.