توسعه؛ پیش‌نیاز عدالت و پیشرفت
در دوره قانون‌گذاری مدرن کم نیستند مقررات و قوانینی که در اجرا ناموفق بوده‌اند، اما اگر فهرستی از قوانین، مقررات و ضوابط و طرح‌ها و برنامه‌هایی که اجرای آنها در مقام عمل ناکام مانده را به ترتیب درجه ناکامی در دستیابی به اهدافی که برای آن وضع و تصویب شده‌اند مرتب کنیم، طرحهای جامع شهرها در صدر این جدول خودنمایی می‌کند.
محسن بهرام‌غفاری- عضو هیئت‌مؤسس سازمان نظام مهندسی ساختمان: در دوره قانون‌گذاری مدرن کم نیستند مقررات و قوانینی که در اجرا ناموفق بوده‌اند، اما اگر فهرستی از قوانین، مقررات و ضوابط و طرح‌ها و برنامه‌هایی که اجرای آنها در مقام عمل ناکام مانده را به ترتیب درجه ناکامی در دستیابی به اهدافی که برای آن وضع و تصویب شده‌اند مرتب کنیم، طرحهای جامع شهرها در صدر این جدول خودنمایی می‌کند.
از اولین نقشه شهر همدان که در سال 1307 توسط کارل فریش ارائه شد تا امروز که بیش از هزاروصد شهر ایران دارای طرح جامع و هادی هستند، تقریبا در هیچ شهر متوسط و بزرگی اهداف طرح به شکل مطلوب محقق نشده است.
عوامل متعددی مسئول این ناکامی بوده‌اند. عموما در برشمردن عوامل شکست اجرای طرحهای جامع شهری بیشترین سهم را به رعایت‌نکردن کامل الزامات و ضوابط طرح به دلایل مختلف، ازجمله ضعف نظام مدیریت، عدم پایبندی کامل شهرداری به الزامات طرح، عدم مشارکت دوسویه مدیریت شهری و مردم، ساختار نامناسب نظام کنترل ساختمان، سوداگری زمین و مسکن، فساد اداری، ضعف تأمین مالی و مانند اینها نسبت می‌دهند.
ضمن تأیید تأثیر عوامل فوق و به‌ویژه ضعف در مدیریت اجرای طرح در دستیابی به اهداف خود، اما این فهرست فرض را بر آن می‌گذارد که طرحهای قابل اجرا مطلوب هستند، فرضی که در مورد طرحهای جامع شهری به‌شدت مورد تردید بوده و عموما نادرستی آن آشکار شده است. طرحهای توسعه سنتی ابزارهای مناسبی برای جهت‌دهی رشد خودبه‌خودی شهر به سمت توسعه همه‌جانبه نیستند. طرح جامع مانند هر برنامه‌ریزی دیگری مبتنی بر پیش‌بینی است. در مدیریت یک سامانه، مثلا یک شهر، هرچه تعداد متغیرها بیشتر و کنش‌گر‌ها متنوع‌تر و افق زمانی طرح بلندتر باشد، قطعیت پیش‌بینی‌ها کمتر، برنامه‌ها ذهنی‌تر و تحقق طرح‌ها ناشدنی‌تر خواهد بود.
شهر سامانه‌ای پویا و در تکاپوی دائم است. متغیرها و کنش، واکنش و برهم‌کنش‌های درونی و بیرونی آن به تعداد شهروندان، نهادها، خدمات عمومی، فضاهای شهری و شبکه‌های زیرساختی، مشاغل، آداب و خرده‌فرهنگ‌ها، صنوف طبقات اجتماعی و اقتصادی، عادات و رفتار اجتماعی و اقتصادی و سایر زیرسامانه‌های کالبدی و کارکردی متنوع است.
به اینها بیفزایید توان‌های محیطی و ویژگی‌های اقلیمی، بوم‌شناختی، لرزه‌خیزی، سیل‌گیری، موقعیت جغرافیایی، همجواری‌ها و موقعیت سوق‌الجیشی و امنیتی و اندرکنش اینها بر یکدیگر که پیش‌بینی تغییرات را در یک افق ۲۰ ساله و ۱۰ ساله به‌ویژه پس از مداخلات ناشی از اجرای طرح بسیار سخت و تبدیل به حدس و گمان‌هایی غیرعلمی و پیشگویانه می‌کند و بی‌شمار سناریو محتمل را پیشرو می‌نهد که مدل‌کردن آنها برای برنامه‌ریزی بی‌معنا می‌شود و برنامه‌ریزی را بی‌اعتبارتر می‌کند. وقتی برنامه در سرشت خود حاوی این میزان از نامعینی است حتی اگر هیچ ضعفی در اجرای آن نباشد، باز اعتماد به تحقق اهداف آن بسیار مترلزل خواهد بود.
برنامه‌ریزی سنتی که سلسله‌مراتب اسناد طرح را بر اساس مقیاس جامع یا تفصیلی‌بودن تقسیم می‌کند، نگاه نقشه‌گرا به توسعه دارد درحالی‌که نقشه اعم از جامع یا تفصیلی تنها ابزاری برای بازنمایی ایده‌های توسعه است که اگر اصالت را به مقیاس نقشه بدهیم شهر را در بازه زمانی افق طرح فریز کرده‌ایم. شهر اما پروژه ساختمانی نیست بلکه اندام‌واره‌ای تاریخی و مولد است که حیات آن از زمانی دور یا نزدیک در گذشته آغاز شده و ادامه حیاتش میل به مجانبی در نامتناهی است. چنین موجود متحرک ازلی و ابدی را نمی‌توان پروژه نامید و آن را مهندسی کرد؛ همان‌گونه که نمی‌توان تاریخ را مهندسی کرد. نگاه مکانیستی و کالبدی به شهر ضدتوسعه است.
برنامه‌ریزی تمرکزگرا و کل‌نگر قادر نیست در هنگام تهیه نقشه شهر برای هدایت و شکل‌دادن دلخواه به رشد و توسعه آتی، اندام‌واره زنده عظیم‌الابعادی مانند شهر را که چشم هیچ انسانی از روی زمین و چشم هیچ پرنده‌ای از آسمان قادر نیست همه آن را یکجا ببیند و برنامه‌ریزی کند و هیچ دولت و مدیریت شهری نمی‌تواند آن را اجرا کند. همین محدودیت‌ها و ناکارآمدی‌های طرح جامع موجب شد از اواخر سده بیستم کشورها پیشرو از برنامه‌ریزی ایستا، متمرکز و دستوری فاصله بگیرند و به سمت برنامه‌ریزی‌های منعطف، پویا و اقتضایی با سوگیری راهبردی در مدیریت شهری روی آورند.
این تغییر رویکرد در برنامه‌ریزی توسعه و عمران شهری اهمیت انتخاب الگوی برنامه‌ریزی مناسب برای دستیابی به هدف توسعه را نشان می‌دهد. با این وصف نظام برنامه‌ریزی ایران هنوز دست از توسل به دعای نامستجاب برنامه‌ریزی متمرکز و طرح جامع و تفصیلی نمی‌کشد. راهکار جانشین الگوی برنامه‌ریزی متصلب طرح جامع برای دستیابی به توسعه همه‌جانبه شهری، اکتفای سند بالادستی به بیان سیاست‌های کلی در افق ۱۰ساله یا بیشتر و در سند پایین‌دستی ارائه «برنامه‌اقدام»های متعدد (به جای طرحهای تفصیلی فعلی) همراه با مدل تأمین مالی، مشارکت ذی‌نفعان، مکانیزم پایش و تطبیق با برنامه‌های ملی هر یک برای اجرای سیاست‌های کلی بالادست باشد.
حال هر یک از این برنامه‌های اقدام می‌توانند یک پروژه قابل مهندسی طبق طرحهای پویا و انعطاف‌پذیرتر با رویکرد توسعه فعال به جای رویکرد انفعالی و کنترل توسعه خودبه‌خودی باشند. برای کمک به افزایش قابلیت تعریف طرحهای کلان فرادستی در قالب برنامه‌های مشخص موضعی و موضوعی قابل اجرا با مشارکت توسعه‌گران خصوصی باید شورای‌عالی شهرسازی و معماری، شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان و دیگر مراجع مسئول در تهیه و تصویب طرحهای توسعه موارد زیر را به اجرا گذارند:
١- در طرحهای توسعه شهری:
1-1 ساختارهای توسعه اقتصادی شهر از جمله ساختار توسعه اقتصادی مسکن متناسب با توان گروه‌های درآمدی هدف تعیین و راهبردهای تحقق آنها ارائه شود.
1-2 ساختارهای توسعه اجتماعی شهر از جمله ساختار توسعه مسکن اجتماعی و فراخور توان با توجه به ضرورت کاهش فقر شهری تعیین و راهبردهای لازم برای تحقق آنها ارائه شود.
1-3 ساختارهای توسعه زیست‌محیطی با اولویت مراکز و مناطق با تراکم زیاد، بافت‌های فرسوده و حاشیه‌نشینی‌ها تعیین و راهبردهای لازم برای تحقق آنها ارائه شود.
1-4 منابع مالی پایدار برای توسعه زیرساخت‌های شهری پیش‌بینی و ساختار توسعه فیزیکی شهر به گونه‌ای طراحی شود که از مناطق مستعد توسعه برای بهره‌گیری از ارزش افزوده آنها در توسعه زیرساخت‌های شهر استفاده شود و راهبردهای لازم برای تحقق پروژه‌های توسعه این مناطق ارائه گردد.
2- در طرحهای ساختاری- راهبردی شهری که با درنظرگرفتن ملاحظات فوق تهیه می‌شوند:
2-1 طرحهای تفصیلی موضوعی از جمله طرحهای موضوعی مسکن فراخور توان گروه‌های درآمدی مختلف فهرست شده و نسبت به تهیه آنها اقدام شود.
2-2 نقاطی از شهر که نیاز به تهیه طرحهای ویژه دارند، از جمله مناطق مختلف مسکونی با ویژگی‌های خاص اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و کالبدی اقدام و برای آنها طرحهای موضعی تهیه شود.
در صورت فقدان طرح تفصیلی موضعی و موضوعی مصوب، باید اجازه داد که توسعه‌گران خصوصی با ابتکار خود طرح‌هایی منطبق با طرح بالادست تهیه و با تأیید دستگاه مسئول اجرا کنند.
دو پایه اصلی که هسته اجرائی چنین نظام برنامه‌ریزی را تشکیل می‌دهند «مدیریت شهری» و «توسعه‌گر‌خصوصی»اند که در نخستین سال‌های پس از انقلاب با نفی و طرد بخش خصوصی مولد، توسعه‌گری خصوصی نیز که سنتی چندهزار ساله در عمران و آبادی داشت، از این عرصه رانده شد و دولت متمرکز علاوه بر نقش خود نقش او را هم برعهده گرفت و نظام توسعه و عمران شهری تک‌پایه و ناپایدار و مواجه با ناترازی در همه ساختارها و عرصه‌ها شد.
شهر بستر تمدن، همزیستی، پیشرفت و عدالت‌گستری است و جهان متمدن را توسعه‌گران مستحدثات عمرانی محله‌ها، شهرک‌ها و شهرها با برنامه‌ریزی و تجهیز سرمایه و نیروهای متخصص و فنی و سازندگان و تأمین‌کنندگان مصالح و خدمات زیربنایی با مشارکت متن مردم نیازمند زیستگاه مطلوب آباد کرده‌اند. مردمان نیز قدرشناسی خود از خدمات آنان را با یادکرد نیک از نام آنان ابراز می‌کنند و جاودانه می‌سازند.
