در ستایش بوروکراسی؛ نه اینگونه که هست
نیما نامداری.تحلیلگر اقتصادی
همه به نهاد دولت بد می‌گویند و همه تلاش می‌کنند آن را تصاحب کنند. دولت به معنای اعم آن نه فقط قوه مجریه، شامل مجموعه‌ای از چیزهایی است که دوست‌داشتنی نیستند اما گریزناپذیرند. به همین دلیل است که سیاست به معنای تلاش برای کسب قدرت، در نهایت مقصدی جز کنترل دیوان‌سالاری اداره کشور ندارد. تمام روش‌های مدنی و غیرمدنی کسب قدرت در نهایت در شکلی از اداره دیوان‌سالاری تجسد می‌یابند.
یوجین کامنکا در کتاب ارزشمند « دیوان‌سالاری» (ترجمه خسرو صبوری، نشر و پژوهش شیرازه، چاپ اول 1380) دیوان‌سالاری را ستادی توصیف می‌کند که به‌طور متمرکز هدایت و به شکل نظام‌مند سازماندهی شده است. به تعبیر او دیوان‌سالاری متکی بر سلسله‌مراتبی است که به مدیران و رهبران امکان می‌دهد آنچه را می‌خواهند، منظم و مرتب و مؤثر در مقیاسی بزرگ به اجرا بگذارند. عجیب نیست که روشنفکران و مردم عادی آن را دوست ندارند و با کنایه «کاغذبازی» تحقیرش می‌کنند. اما در نهایت دیوان‌سالاری است که وجود دارد و چاره‌ای جز پذیرش آن نداریم.
دیوان‌سالاری دولتی در ایران قدمتی 150ساله دارد. البته در ادوار پیشین، ایران دیوان‌سالاری دولتی داشته اما با فروپاشی صفویه عملا این دیوان‌سالاری مضمحل شد و شکلی از اداره قبیله‌ای بر کشور حاکم شد. یعنی ارتش متمرکز و تمام‌وقت از بین رفت و طوایف و قبایل جایگزین آن شدند. تیول‌داری هم جایگزین نظام مالیاتی شد و سیاست‌گذاری اقتصادی هم طبعا بلاموضوع شد و حکمرانی محلی به زمین‌داری تقلیل یافت. از اوايل دوره ناصرالدین‌شاه بود که مجددا نهادهایی ایجاد شدند؛ به‌خصوص دیوان استیفا و قشون که دو پایه کلیدی دیوان‌سالاری جدید ایران بودند.
در دوره پهلوی اول نسلی از سیاست‌مداران شکل گرفتند که بیشتر شبیه بوروکرات‌های غربی بودند تا درباری‌های قاجاری. علی‌اکبر‌خان داور نماد این بوروکرات‌ها بود که دادگستری را ایجاد کرد. اغلب شاهزادگان و خوانین، القاب و سنت‌های درباری را کنار گذاشتند و بوروکرات شدند. مصدق‌السلطنه به دکتر مصدق بدل شد و به وزارت خارجه و استانداری رسید، مخبرالسلطنه به مهدیقلی هدایت تغییر نام داد و به عنوان استاندار و وزیر رئیس دیوان عالی کشور و نخست‌وزیر ردای دیوانی پوشید. در آن دوران بوروکرات‌بودن تشخص داشت و نشانه تخصص و تجدد بود.
اما به مرور این دیوان‌سالاری در چشم مردم بد‌نام شد. از یک سو فساد سریعا در بوروکراسی اداره کشور نفوذ کرد و از سوی دیگر مردم احساس نمی‌کردند که تغییر ملموسی در وضعیت خودشان ایجاد شده است. با اینکه عناوین، نهادها و قوانین تغییر کرده بود اما خروجی نهایی نظام اداره کشور تغییر چندانی نکرده بود. فقر، فقدان بهداشت عمومی، ناامنی و بسیاری از مشکلات دیگر کماکان وجود داشت. از سوی دیگر با استخراج بیشتر نفت، حکومت منبع جدیدی داشت که امکان عمران و آبادانی به آنها می‌داد. می‌شد مدرسه، جاده و بیمارستان ساخت، خیابان‌ها را آسفالت کرد و در کوچه‌ها برق کشید. این کارها تخصص‌های جدیدی می‌خواست که بوروکرات‌ها نداشتند. در نتیجه گروه جدیدی از مدیران وارد بوروکراسی دولت شدند. مهندس جعفر شریف‌امامی مدیرکل راه‌آهن شد، مهندس غلامعلی فریور مدیرکل معادن و بعد رئیس برق تهران شد، مهندس مهدی بازرگان مدیر آب تهران شد و به تدریج بسیاری از جوانانی که به اروپا رفته و فنی آموخته بودند، درگیر مناصب فنی و عمرانی شدند و نخستین تکنوکرات‌های ایرانی را شکل دادند.
اما همان‌گونه که فرانسیس بوستاک و جفری جونز در کتاب مشهور خود «برنامه‌ریزی و قدرت در ایران» (ترجمه مهدی پازوکی و علی حبیبی، انتشارات کویر، چاپ اول 1395) گفته‌اند، ابوالحسن ابتهاج را باید نخستین تکنوکرات ایرانی نامید. او با اینکه مهندسی نمی‌دانست و حسابداری خوانده بود، نقشی کلیدی در قدرت‌گیری فن‌سالاری در دولت ایران داشت. ابتهاج هم بانک‌داری مدرن را در ایران ایجاد کرد و هم نظام برنامه‌ریزی اقتصادی دولتی به سبک متعارف در کشورهای پیشرفته آن زمان را در ایران آفرید. با تلاش ابتهاج و حمایت رهبران سیاسی آن روزگار، کل درآمد نفت در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت تا صرف عمران و آبادانی کشور شود. در آن دوران سازمان برنامه و بودجه خود مستقیما کارفرمای پروژه‌های عمرانی بود و به همین دلیل عملا نهادی اجرائی و فنی تلقی می‌شد.
در دوره پهلوی دوم دیوان‌سالاری دولتی شاهد ظهور گروه جدیدی از کارشناسان دولتی بود. درآمد نفت به حدی رسیده بود که تصمیم‌گیری درخصوص امور مالی دولت دیگر ساده نبود. تجارت بین‌المللی هم افزایش یافته و مسائل اقتصادی پیچیدگی‌های تکنیکی جدیدی پیدا کرده بودند. به همین دلیل به تدریج اقتصاددانان وارد سطح بالای سیاست‌گذاری شدند. دکتر علی‌نقی عالیخانی، وزیر اقتصاد مقتدر دهه 40 نماد اینگونه مدیران بود. افرادی نظیر خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی، منوچهر گودرزی، حسنعلی مهران و برخی متخصصان اقتصادی دیگر که عموما در آمریکا و اروپا اقتصاد و مالیه خوانده بودند، به تدریج نهادهای سیاست‌گذاری اقتصادی نظیر وزارت اقتصاد و بانک مرکزی را در دست گرفتند و حتی سازمان برنامه هم از کنترل تکنوکرات‌ها خارج شد و شورای اقتصاد و شورای پول و اعتبار هم به عنوان نهادهای سیاست‌گذار اقتصادی پدید آمدند. دهه 40 اوج سیطره این اقتصاددانان بر اقتصاد ایران بود. اما به تدریج رابطه اینها با قدرت سیاسی خراب شد. شاه مدام در سیاست‌ها مداخله می‌کرد و تصورش این بود که این اقتصاددانان بیش از اندازه محافظه‌کار، کند و ترسو هستند. او حوصله سیاست‌های
پیچیده و تصمیم‌های مقایسه‌ای را نداشت. شاه مدیران ارشدی را دوست داشت که بله‌قربان‌گو باشند. نتیجه آن شد که بوروکرات‌ها دوباره دست بالا پیدا کردند. نماد این بوروکرات‌های جدید و مطیع را می‌توان امیرعباس هویدا دانست. کسانی که در تدبیر امور اداری خبره بودند اما نه سیاست‌گذار اقتصادی بودند و نه تکنوکرات. در نهایت همین بوروکرات‌های آریامهری بودند که شاه را به مسلخ بردند.
دوران بعد از انقلاب هم داستان خود را دارد. بوروکرات‌های دهه 60 و تکنوکرات‌های دهه 70 و اقتصاددانان دهه 80 هر کدام دورانی دست بالا را داشته‌اند. اساس تاریخ توسعه اقتصادی ایران داستان تعامل و تضاد این سه دسته است.
در تاریخ سیاست‌گذاری اقتصادی ایران بوروکرات‌ها معمولا دانش تکنیکی خاصی نداشته‌اند که در ایفای مسئولیتشان کاربرد داشته باشد. یک بوروکرات اعتبار حرفه‌ای خود را بیشتر از سابقه کار اجرائی و ارتباطات شخصی‌اش کسب کرده است. او نه سیاست‌گذار بوده نه مهندس؛ توانایی او در کار با دیوان‌سالاری دولتی و شناخت زیروبم نظام اداری بوده است. ما بوروکرات‌ها را اینگونه شناخته‌ایم که تحول ایجاد نمی‌کنند و به جهت‌گیری‌های سیاستی تغییر اساسی نمی‌دهند؛ آنها مجری سیاست‌هایی هستند که دیگران تدوین کرده‌اند. بوروکرات خوب مجری خوبی است؛ یعنی می‌تواند سیاست‌هایی که به او ابلاغ شده را در نظام اداری به اجرا درآورد چون توان لابی‌گری دارد، ضوابط را می‌شناسد، بالانس قدرت را می‌فهمد و بلد است از سازمان‌های کند و بی‌انگیزه و بعضا ناسالم کار بکشد. بوروکرات خوب حتی یک سیاست اشتباه را به خوبی اجرا می‌کند و بوروکرات بد حتی در اجرای سیاست درست هم ناکام می‌ماند. بوروکرات‌ها همیشه در جلسه هستند زیرا جلسات و شوراها به آنها امکان تعامل می‌دهند. شخصیت مرحوم دکتر حسن حبیبی نماد یک بوروکرات موفق در نظام جمهوری اسلامی است.
تکنوکرات اما کسی بوده که دانشی فنی در حوزه‌ای کاربردی دارد. دغدغه او اجرای پروژه‌ها و تولید است. ساختن را می‌فهمد و از آن لذت می‌برد. تکنوکرات‌ها از بوروکراسی بیزار هستند چون دست و پای آنها را می‌بندد. آنها پشت‌میزنشین نیستند و سیاست‌های بلندمدت و نسبی را دوست ندارند و عمل‌گرایانه و قاطعانه رفتار می‌کنند به همین دلیل ممکن است عملکرد آنها که در کوتاه‌مدت مثبت است، در بلندمدت اشتباه باشد. مثلا سدسازی که در دهه 70 مطلقا درست انگاشته می‌شد، اکنون که نتایج آن در بحران آب مشخص شده، در معرض انتقاد قرار گرفته است. اشخاصی نظیر مهندس زنگنه یا اسحاق جهانگیری نمونه‌هایی از تکنوکرات‌های موفق جمهوری اسلامی هستند.
اقتصاددانان اما به تأثیرات متقابل سیاست‌ها فکر می‌کنند و مدام درگیر تحلیل متغیرهای اقتصادی هستند. یک اقتصاددان وقتی در موضع سیاست‌گذار اقتصادی قرار دارد، چون خودش دانش تخصصی دارد و در عین حال متصل به مؤسسات تحقیقاتی و دانشگاه‌هاست، توصیه سیاستی ارائه می‌کند. او پشت‌میزنشین است اما نه برای جلسات بلکه برای خواندن مطالعات و گزارش‌ها و نوشتن برنامه‌ها و سیاست‌ها. اتفاقا او از جلسات طولانی و بی‌حاصل فراری است. سیاست‌گذار اقتصادی ضرورتا خودش توان اجرا ندارد و به ندرت قضاوت‌های قطعی و فوری می‌کند؛ او بلندمدت را پیش‌بینی می‌کند و هشدارهای کلیدی می‌دهد. سیاست‌گذار نسبی‌نگر است و باید توان ارزیابی بستر تحقق سیاست‌ها و تبعات اجرائی آنها را داشته باشد اما مسئولیتی در قبال تغییر آنها ندارد. دکتر مسعود نیلی نمونه‌ای از یک سیاست‌گذار اقتصادی در نظام فعلی است.
هم تجربیات قبل از انقلاب و هم اتفاقات بعد از انقلاب نشان می‌دهد عملکرد اقتصادی دولت‌ها نتیجه تعامل و تضاد این سه گروه است. البته باور رایج در سال‌های اخیر این بوده که سیاست‌گذاری درست اقتصادی (که محصول عملکرد اقتصاددانان است) و استفاده از منابع در اقدامات مفید (که تخصص تکنوکرات‌ها است) کافی است تا توسعه اقتصادی حاصل شود. به همین دلیل عملا بوروکرات‌ها به حاشیه رانده شدند.
اما این باور درست از آب درنیامد. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه بودجه زیادی صرف بهبود نظام سلامت و ساخت بیمارستان و پرورش پزشک و پرستار می‌شود اما بیماری‌ها کاهش نمی‌یابد، زیرساخت حمل‌و‌نقل ساخته می‌شود اما رشد اقتصادی ایجاد نمی‌شود، مدرسه و تجهیزات آموزشی تأمین می‌شود اما یادگیری دانش‌آموزان بالا نمی‌رود، رهبران کشورها سیاست‌های اقتصادی مدرني بر اساس الگوهای مورد تأیید نهادهای معتبر دارند اما این برنامه‌ها منجر به ارتقای ملموس سطح زندگی مردم نمی‌شود. برنامه‌های توسعه اقتصادی توسط اقتصاددانان ماهر نوشته می‌شود و مدیران فنی و تکنوکرات‌های ماهر آنها را به اجرا می‌گذارند اما ضرورتا نتایج مطلوب حاصل نمی‌شود.
در نتیجه این واقعیت، مفهوم جدیدی خلق شد که از قابلیت دولت (State Capability) برای توصیف توانایی نظام اداره کشور در پیاده‌سازی سیاست‌ها سخن می‌گوید. مطالعات جدید نشان می‌دهد پیاده‌سازی درست سیاست‌های درست مستلزم قابلیت‌هایی در بوروکراسی اداره کشور است که به سادگی قابل ایجاد نیست. اثربخشی (Effectiveness) بوروکراسی اداره کشور تحت تأثیر عواملی فراتر از تخصص مدیران ارشد دولت و منابع فیزیکی در اختیار دولت است. گفته می‌شود اینگونه حکومت‌ها گرفتار نوعی درخودماندگی (Big Stuck) شده‌اند؛ یعنی در دام قابلیت (Capability Trap) گیر افتاده‌اند و منابع صرف‌شده به دلیل فقدان قابلیت‌های بوروکراتیک عملا هدر می‌روند. گاهی این مشکل به دلیل نداشتن راه‌حل‌های بومی و اتکا به نسخه‌های تقلیدی (Isomorphic mimicry) است؛ یعنی دولت ادای دیگران را درمی‌آورد. چون کاری مورد تأیید جهانی است بدون آنکه آن را متناسب با شرایط کند و عمدتا با هدف بستن دهان منتقدان آن را کپی ناشیانه می‌کند. گاهی هم دولت واقعا در مقابل انتظارات مستأصل می‌شود و به سراغ راهکارهای وصله‌پینه‌ای ضعیف برای مشکلات اساسی و جدی می‌رود (Premature Load Bearing). به نظر
می‌رسد این دولت‌ها نیاز به نسل جدیدی از بوروکرات‌ها دارند که توانایی پیاده‌سازی الگوهای جدید اداره بوروکراسی دولت را داشته باشند.
مسئله امروز اقتصاد ایران مشابهت جدی با این وضعیت دارد؛ یعنی دولت در ایران فاقد قابلیت‌های لازم برای پیاده‌سازی اثربخش سیاست‌های توسعه است. به همین دلیل ترجمه و انتشار کتاب «قابلیت‌سازی حکومت» از طریق تحویل نتایج، خبر خوبی برای افرادی است که دغدغه توسعه اقتصادی ایران را دارند. این کتاب به طور غیرمستقیم از بوروکرات‌ها اعاده حیثیت می‌کند. اما نه آن بوروکرات‌های کت‌شلواری و خنثی و بی‌خطری که خودشان را با موازنه قوا تنظیم می‌کنند، بلکه بوروکرات‌های نوینی که برای کارکردهای ساختاری دولت اهمیت قائل‌اند و خود را موظف به سازماندهی مجدد و قابلیت‌سازی در بوروکراسی می‌دانند. بوروکرات‌های نوینی که فرزندان وضعیت موجود نیستند و آمادگی و صبر برای انجام آزمایش، یادگیری، بازخورد، انطباق و اصلاح را دارند. آنها برای ایجاد قابلیت در دولت نقشه راه جدیدی ترسیم می‌کنند. بوروکرات‌هایی که از بوروکرات‌بودن خود شرمنده نیستند و دلیلی نمی‌بینند ادای تکنوکرات‌ها یا اقتصاددان‌ها را درآورند. آنها قابله زایش بوروکراسی دولتی جدید از رحِم بوروکراسی کهنه هستند.
همه به نهاد دولت بد می‌گویند و همه تلاش می‌کنند آن را تصاحب کنند. دولت به معنای اعم آن نه فقط قوه مجریه، شامل مجموعه‌ای از چیزهایی است که دوست‌داشتنی نیستند اما گریزناپذیرند. به همین دلیل است که سیاست به معنای تلاش برای کسب قدرت، در نهایت مقصدی جز کنترل دیوان‌سالاری اداره کشور ندارد. تمام روش‌های مدنی و غیرمدنی کسب قدرت در نهایت در شکلی از اداره دیوان‌سالاری تجسد می‌یابند.
یوجین کامنکا در کتاب ارزشمند « دیوان‌سالاری» (ترجمه خسرو صبوری، نشر و پژوهش شیرازه، چاپ اول 1380) دیوان‌سالاری را ستادی توصیف می‌کند که به‌طور متمرکز هدایت و به شکل نظام‌مند سازماندهی شده است. به تعبیر او دیوان‌سالاری متکی بر سلسله‌مراتبی است که به مدیران و رهبران امکان می‌دهد آنچه را می‌خواهند، منظم و مرتب و مؤثر در مقیاسی بزرگ به اجرا بگذارند. عجیب نیست که روشنفکران و مردم عادی آن را دوست ندارند و با کنایه «کاغذبازی» تحقیرش می‌کنند. اما در نهایت دیوان‌سالاری است که وجود دارد و چاره‌ای جز پذیرش آن نداریم.
دیوان‌سالاری دولتی در ایران قدمتی 150ساله دارد. البته در ادوار پیشین، ایران دیوان‌سالاری دولتی داشته اما با فروپاشی صفویه عملا این دیوان‌سالاری مضمحل شد و شکلی از اداره قبیله‌ای بر کشور حاکم شد. یعنی ارتش متمرکز و تمام‌وقت از بین رفت و طوایف و قبایل جایگزین آن شدند. تیول‌داری هم جایگزین نظام مالیاتی شد و سیاست‌گذاری اقتصادی هم طبعا بلاموضوع شد و حکمرانی محلی به زمین‌داری تقلیل یافت. از اوايل دوره ناصرالدین‌شاه بود که مجددا نهادهایی ایجاد شدند؛ به‌خصوص دیوان استیفا و قشون که دو پایه کلیدی دیوان‌سالاری جدید ایران بودند.
در دوره پهلوی اول نسلی از سیاست‌مداران شکل گرفتند که بیشتر شبیه بوروکرات‌های غربی بودند تا درباری‌های قاجاری. علی‌اکبر‌خان داور نماد این بوروکرات‌ها بود که دادگستری را ایجاد کرد. اغلب شاهزادگان و خوانین، القاب و سنت‌های درباری را کنار گذاشتند و بوروکرات شدند. مصدق‌السلطنه به دکتر مصدق بدل شد و به وزارت خارجه و استانداری رسید، مخبرالسلطنه به مهدیقلی هدایت تغییر نام داد و به عنوان استاندار و وزیر رئیس دیوان عالی کشور و نخست‌وزیر ردای دیوانی پوشید. در آن دوران بوروکرات‌بودن تشخص داشت و نشانه تخصص و تجدد بود.
اما به مرور این دیوان‌سالاری در چشم مردم بد‌نام شد. از یک سو فساد سریعا در بوروکراسی اداره کشور نفوذ کرد و از سوی دیگر مردم احساس نمی‌کردند که تغییر ملموسی در وضعیت خودشان ایجاد شده است. با اینکه عناوین، نهادها و قوانین تغییر کرده بود اما خروجی نهایی نظام اداره کشور تغییر چندانی نکرده بود. فقر، فقدان بهداشت عمومی، ناامنی و بسیاری از مشکلات دیگر کماکان وجود داشت. از سوی دیگر با استخراج بیشتر نفت، حکومت منبع جدیدی داشت که امکان عمران و آبادانی به آنها می‌داد. می‌شد مدرسه، جاده و بیمارستان ساخت، خیابان‌ها را آسفالت کرد و در کوچه‌ها برق کشید. این کارها تخصص‌های جدیدی می‌خواست که بوروکرات‌ها نداشتند. در نتیجه گروه جدیدی از مدیران وارد بوروکراسی دولت شدند. مهندس جعفر شریف‌امامی مدیرکل راه‌آهن شد، مهندس غلامعلی فریور مدیرکل معادن و بعد رئیس برق تهران شد، مهندس مهدی بازرگان مدیر آب تهران شد و به تدریج بسیاری از جوانانی که به اروپا رفته و فنی آموخته بودند، درگیر مناصب فنی و عمرانی شدند و نخستین تکنوکرات‌های ایرانی را شکل دادند.
اما همان‌گونه که فرانسیس بوستاک و جفری جونز در کتاب مشهور خود «برنامه‌ریزی و قدرت در ایران» (ترجمه مهدی پازوکی و علی حبیبی، انتشارات کویر، چاپ اول 1395) گفته‌اند، ابوالحسن ابتهاج را باید نخستین تکنوکرات ایرانی نامید. او با اینکه مهندسی نمی‌دانست و حسابداری خوانده بود، نقشی کلیدی در قدرت‌گیری فن‌سالاری در دولت ایران داشت. ابتهاج هم بانک‌داری مدرن را در ایران ایجاد کرد و هم نظام برنامه‌ریزی اقتصادی دولتی به سبک متعارف در کشورهای پیشرفته آن زمان را در ایران آفرید. با تلاش ابتهاج و حمایت رهبران سیاسی آن روزگار، کل درآمد نفت در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت تا صرف عمران و آبادانی کشور شود. در آن دوران سازمان برنامه و بودجه خود مستقیما کارفرمای پروژه‌های عمرانی بود و به همین دلیل عملا نهادی اجرائی و فنی تلقی می‌شد.
در دوره پهلوی دوم دیوان‌سالاری دولتی شاهد ظهور گروه جدیدی از کارشناسان دولتی بود. درآمد نفت به حدی رسیده بود که تصمیم‌گیری درخصوص امور مالی دولت دیگر ساده نبود. تجارت بین‌المللی هم افزایش یافته و مسائل اقتصادی پیچیدگی‌های تکنیکی جدیدی پیدا کرده بودند. به همین دلیل به تدریج اقتصاددانان وارد سطح بالای سیاست‌گذاری شدند. دکتر علی‌نقی عالیخانی، وزیر اقتصاد مقتدر دهه 40 نماد اینگونه مدیران بود. افرادی نظیر خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی، منوچهر گودرزی، حسنعلی مهران و برخی متخصصان اقتصادی دیگر که عموما در آمریکا و اروپا اقتصاد و مالیه خوانده بودند، به تدریج نهادهای سیاست‌گذاری اقتصادی نظیر وزارت اقتصاد و بانک مرکزی را در دست گرفتند و حتی سازمان برنامه هم از کنترل تکنوکرات‌ها خارج شد و شورای اقتصاد و شورای پول و اعتبار هم به عنوان نهادهای سیاست‌گذار اقتصادی پدید آمدند. دهه 40 اوج سیطره این اقتصاددانان بر اقتصاد ایران بود. اما به تدریج رابطه اینها با قدرت سیاسی خراب شد. شاه مدام در سیاست‌ها مداخله می‌کرد و تصورش این بود که این اقتصاددانان بیش از اندازه محافظه‌کار، کند و ترسو هستند. او حوصله سیاست‌های
پیچیده و تصمیم‌های مقایسه‌ای را نداشت. شاه مدیران ارشدی را دوست داشت که بله‌قربان‌گو باشند. نتیجه آن شد که بوروکرات‌ها دوباره دست بالا پیدا کردند. نماد این بوروکرات‌های جدید و مطیع را می‌توان امیرعباس هویدا دانست. کسانی که در تدبیر امور اداری خبره بودند اما نه سیاست‌گذار اقتصادی بودند و نه تکنوکرات. در نهایت همین بوروکرات‌های آریامهری بودند که شاه را به مسلخ بردند.
دوران بعد از انقلاب هم داستان خود را دارد. بوروکرات‌های دهه 60 و تکنوکرات‌های دهه 70 و اقتصاددانان دهه 80 هر کدام دورانی دست بالا را داشته‌اند. اساس تاریخ توسعه اقتصادی ایران داستان تعامل و تضاد این سه دسته است.
در تاریخ سیاست‌گذاری اقتصادی ایران بوروکرات‌ها معمولا دانش تکنیکی خاصی نداشته‌اند که در ایفای مسئولیتشان کاربرد داشته باشد. یک بوروکرات اعتبار حرفه‌ای خود را بیشتر از سابقه کار اجرائی و ارتباطات شخصی‌اش کسب کرده است. او نه سیاست‌گذار بوده نه مهندس؛ توانایی او در کار با دیوان‌سالاری دولتی و شناخت زیروبم نظام اداری بوده است. ما بوروکرات‌ها را اینگونه شناخته‌ایم که تحول ایجاد نمی‌کنند و به جهت‌گیری‌های سیاستی تغییر اساسی نمی‌دهند؛ آنها مجری سیاست‌هایی هستند که دیگران تدوین کرده‌اند. بوروکرات خوب مجری خوبی است؛ یعنی می‌تواند سیاست‌هایی که به او ابلاغ شده را در نظام اداری به اجرا درآورد چون توان لابی‌گری دارد، ضوابط را می‌شناسد، بالانس قدرت را می‌فهمد و بلد است از سازمان‌های کند و بی‌انگیزه و بعضا ناسالم کار بکشد. بوروکرات خوب حتی یک سیاست اشتباه را به خوبی اجرا می‌کند و بوروکرات بد حتی در اجرای سیاست درست هم ناکام می‌ماند. بوروکرات‌ها همیشه در جلسه هستند زیرا جلسات و شوراها به آنها امکان تعامل می‌دهند. شخصیت مرحوم دکتر حسن حبیبی نماد یک بوروکرات موفق در نظام جمهوری اسلامی است.
تکنوکرات اما کسی بوده که دانشی فنی در حوزه‌ای کاربردی دارد. دغدغه او اجرای پروژه‌ها و تولید است. ساختن را می‌فهمد و از آن لذت می‌برد. تکنوکرات‌ها از بوروکراسی بیزار هستند چون دست و پای آنها را می‌بندد. آنها پشت‌میزنشین نیستند و سیاست‌های بلندمدت و نسبی را دوست ندارند و عمل‌گرایانه و قاطعانه رفتار می‌کنند به همین دلیل ممکن است عملکرد آنها که در کوتاه‌مدت مثبت است، در بلندمدت اشتباه باشد. مثلا سدسازی که در دهه 70 مطلقا درست انگاشته می‌شد، اکنون که نتایج آن در بحران آب مشخص شده، در معرض انتقاد قرار گرفته است. اشخاصی نظیر مهندس زنگنه یا اسحاق جهانگیری نمونه‌هایی از تکنوکرات‌های موفق جمهوری اسلامی هستند.
اقتصاددانان اما به تأثیرات متقابل سیاست‌ها فکر می‌کنند و مدام درگیر تحلیل متغیرهای اقتصادی هستند. یک اقتصاددان وقتی در موضع سیاست‌گذار اقتصادی قرار دارد، چون خودش دانش تخصصی دارد و در عین حال متصل به مؤسسات تحقیقاتی و دانشگاه‌هاست، توصیه سیاستی ارائه می‌کند. او پشت‌میزنشین است اما نه برای جلسات بلکه برای خواندن مطالعات و گزارش‌ها و نوشتن برنامه‌ها و سیاست‌ها. اتفاقا او از جلسات طولانی و بی‌حاصل فراری است. سیاست‌گذار اقتصادی ضرورتا خودش توان اجرا ندارد و به ندرت قضاوت‌های قطعی و فوری می‌کند؛ او بلندمدت را پیش‌بینی می‌کند و هشدارهای کلیدی می‌دهد. سیاست‌گذار نسبی‌نگر است و باید توان ارزیابی بستر تحقق سیاست‌ها و تبعات اجرائی آنها را داشته باشد اما مسئولیتی در قبال تغییر آنها ندارد. دکتر مسعود نیلی نمونه‌ای از یک سیاست‌گذار اقتصادی در نظام فعلی است.
هم تجربیات قبل از انقلاب و هم اتفاقات بعد از انقلاب نشان می‌دهد عملکرد اقتصادی دولت‌ها نتیجه تعامل و تضاد این سه گروه است. البته باور رایج در سال‌های اخیر این بوده که سیاست‌گذاری درست اقتصادی (که محصول عملکرد اقتصاددانان است) و استفاده از منابع در اقدامات مفید (که تخصص تکنوکرات‌ها است) کافی است تا توسعه اقتصادی حاصل شود. به همین دلیل عملا بوروکرات‌ها به حاشیه رانده شدند.
اما این باور درست از آب درنیامد. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه بودجه زیادی صرف بهبود نظام سلامت و ساخت بیمارستان و پرورش پزشک و پرستار می‌شود اما بیماری‌ها کاهش نمی‌یابد، زیرساخت حمل‌و‌نقل ساخته می‌شود اما رشد اقتصادی ایجاد نمی‌شود، مدرسه و تجهیزات آموزشی تأمین می‌شود اما یادگیری دانش‌آموزان بالا نمی‌رود، رهبران کشورها سیاست‌های اقتصادی مدرني بر اساس الگوهای مورد تأیید نهادهای معتبر دارند اما این برنامه‌ها منجر به ارتقای ملموس سطح زندگی مردم نمی‌شود. برنامه‌های توسعه اقتصادی توسط اقتصاددانان ماهر نوشته می‌شود و مدیران فنی و تکنوکرات‌های ماهر آنها را به اجرا می‌گذارند اما ضرورتا نتایج مطلوب حاصل نمی‌شود.
در نتیجه این واقعیت، مفهوم جدیدی خلق شد که از قابلیت دولت (State Capability) برای توصیف توانایی نظام اداره کشور در پیاده‌سازی سیاست‌ها سخن می‌گوید. مطالعات جدید نشان می‌دهد پیاده‌سازی درست سیاست‌های درست مستلزم قابلیت‌هایی در بوروکراسی اداره کشور است که به سادگی قابل ایجاد نیست. اثربخشی (Effectiveness) بوروکراسی اداره کشور تحت تأثیر عواملی فراتر از تخصص مدیران ارشد دولت و منابع فیزیکی در اختیار دولت است. گفته می‌شود اینگونه حکومت‌ها گرفتار نوعی درخودماندگی (Big Stuck) شده‌اند؛ یعنی در دام قابلیت (Capability Trap) گیر افتاده‌اند و منابع صرف‌شده به دلیل فقدان قابلیت‌های بوروکراتیک عملا هدر می‌روند. گاهی این مشکل به دلیل نداشتن راه‌حل‌های بومی و اتکا به نسخه‌های تقلیدی (Isomorphic mimicry) است؛ یعنی دولت ادای دیگران را درمی‌آورد. چون کاری مورد تأیید جهانی است بدون آنکه آن را متناسب با شرایط کند و عمدتا با هدف بستن دهان منتقدان آن را کپی ناشیانه می‌کند. گاهی هم دولت واقعا در مقابل انتظارات مستأصل می‌شود و به سراغ راهکارهای وصله‌پینه‌ای ضعیف برای مشکلات اساسی و جدی می‌رود (Premature Load Bearing). به نظر
می‌رسد این دولت‌ها نیاز به نسل جدیدی از بوروکرات‌ها دارند که توانایی پیاده‌سازی الگوهای جدید اداره بوروکراسی دولت را داشته باشند.
مسئله امروز اقتصاد ایران مشابهت جدی با این وضعیت دارد؛ یعنی دولت در ایران فاقد قابلیت‌های لازم برای پیاده‌سازی اثربخش سیاست‌های توسعه است. به همین دلیل ترجمه و انتشار کتاب «قابلیت‌سازی حکومت» از طریق تحویل نتایج، خبر خوبی برای افرادی است که دغدغه توسعه اقتصادی ایران را دارند. این کتاب به طور غیرمستقیم از بوروکرات‌ها اعاده حیثیت می‌کند. اما نه آن بوروکرات‌های کت‌شلواری و خنثی و بی‌خطری که خودشان را با موازنه قوا تنظیم می‌کنند، بلکه بوروکرات‌های نوینی که برای کارکردهای ساختاری دولت اهمیت قائل‌اند و خود را موظف به سازماندهی مجدد و قابلیت‌سازی در بوروکراسی می‌دانند. بوروکرات‌های نوینی که فرزندان وضعیت موجود نیستند و آمادگی و صبر برای انجام آزمایش، یادگیری، بازخورد، انطباق و اصلاح را دارند. آنها برای ایجاد قابلیت در دولت نقشه راه جدیدی ترسیم می‌کنند. بوروکرات‌هایی که از بوروکرات‌بودن خود شرمنده نیستند و دلیلی نمی‌بینند ادای تکنوکرات‌ها یا اقتصاددان‌ها را درآورند. آنها قابله زایش بوروکراسی دولتی جدید از رحِم بوروکراسی کهنه هستند.