حکمرانی در جنگ
ضرورت هماهنگی قوانین با الزامات نبرد در نظام اجرایی
جنگ رمضان، از حیث فناوری، پیشرفتهترین و از منظر عملیاتی، یکی از پیچیدهترین جنگهای تاریخ بشر به شمار میرود. آزمون دشواری که در آن، بقا نه در امتثال بیچونوچرای قواعد ایستا، بلکه در توان انطباق، بازآرایی و تصمیمگیری بهموقع معنا مییابد. در چنین میدان مبهم و لغزانی، آنچه واقعیت را میسازد، نه وفور منابع، بلکه کیفیت مواجهه با ابهام است؛ همان چیزی که در ادبیات نظامی و مدیریت بحران از آن به «مِه جنگ» یاد میشود: وضعیتی که در آن، سرعت تحولات، ابهام اطلاعات و ناپایداری میدان، هر تصمیمی را به یک چالش مرگ و زندگی و هر تعلل را به هزینهای سنگین تبدیل میکند.
مهدی خیاطی
جنگ رمضان، از حیث فناوری، پیشرفتهترین و از منظر عملیاتی، یکی از پیچیدهترین جنگهای تاریخ بشر به شمار میرود. آزمون دشواری که در آن، بقا نه در امتثال بیچونوچرای قواعد ایستا، بلکه در توان انطباق، بازآرایی و تصمیمگیری بهموقع معنا مییابد. در چنین میدان مبهم و لغزانی، آنچه واقعیت را میسازد، نه وفور منابع، بلکه کیفیت مواجهه با ابهام است؛ همان چیزی که در ادبیات نظامی و مدیریت بحران از آن به «مِه جنگ» یاد میشود: وضعیتی که در آن، سرعت تحولات، ابهام اطلاعات و ناپایداری میدان، هر تصمیمی را به یک چالش مرگ و زندگی و هر تعلل را به هزینهای سنگین تبدیل میکند. در چنین شرایطی، نیروهای مسلح با کاربست دفاع موزاییکی، به جای انتظار برای رسیدن دستورات لحظهبهلحظه از ستادهای مرکزی، بر پایه «مأموریتمحوری» عمل کردند. در این الگو، فرمانده به یگانها نمیگوید «چگونه» عمل کنند؛ بلکه میگوید «به چه هدفی» برسند. بدینسان، هر واحد عملیاتی همچون قطعهای از یک پیکره زنده، در صورت قطع ارتباط با مرکز، موقعیت را تحلیل کرده، ابزارهای در دسترس را بازآرایی کرده و در زمان مناسب اقدام میکند.
این در حالی است که نظام اجرایی کشور در سوی دیگر، با همان مختصات «زمان صلح» سعی در مدیریت مه جنگ دارد. نظامهای اداری و مالی دولتها معمولا بر پایه قوانین سختگیرانهای طراحی شدهاند که هدف آنها مهار فساد، کنترل هزینه و صیانت از نظم اداری است، نه افزایش سرعت یا کارآمدی. دستگاههای اجرایی و مدیران دولتی در قفسهای آهنینِ «قوانین صلحزی» حبس شدهاند. این قوانین و سامانههای مولود آنها برای مدیریت در شرایط نرمال پدید آمدهاند که اغلب در زمان صلح نیز از کارآمدی مناسبی برخوردار نیستند. وقتی شرایطی محیطی حاکم بر کشور به حالت جنگی یا بحرانی تغییر میکند، همان سازوکارهای قانونی و نظارتی که برای حفظ سلامت سیستم در زمان صلح طراحی شدهاند، به عاملی فلجکننده و ترمزهایی برای جلوگیری از انعطافپذیری و پاسخگویی سریع به تغییرات سریع شرایط بحرانی تبدیل میشوند.
این «شکاف میان بوروکراسی زمان صلح و اقتضائات زمان جنگ»، یکی از آسیبپذیرترین نقاط در حکمرانی بسیاری از کشورهاست. بوروکراسیِ صلح اساسا بر «فرایند و آداب و مناسک اداری» تمرکز دارد. آیا فرمها امضا شد؟ آیا مناقصه مطابق ضوابط برگزار شد؟ اما منطق و مدیریت جنگ بر «نتیجه» استوار است: آیا کالا به مقصد رسید؟ آیا زیرساخت بازسازی شد؟
وقتی دولت سعی میکند با قوانینی که برای اداره امور در زمان صلح و شرایط نرمال نوشته شدهاند، وضعیت جنگی یا بحرانی را مدیریت کند، مدیران اجرایی -که در واقع فرماندهان نظام اداری کشورند- بیش از آنکه خود را مسئول حل مسئله بدانند، نگران پاسخگویی به نهادهای نظارتی پس از پایان بحران هستند. این ترس نهادینهشده، خلاقیت را میکُشد و سرعت را میفرساید. در نتیجه مدیر، به جای تمرکز بر حل مسئله، درگیر توجیه قانونی اقدام یا حتی توجیه قانونی عدم اقدام میشود، تا مبادا پس از بحران، بهدلیل خروج از نظامات و تشریفات اداری، مورد بازخواست و پیگرد قرار گیرد. ازاینرو در زمان جنگ، هزینه تعلل، اطاله و عدم اقدام -بهسبب الزامات قانونی و اداری- بهمراتب سنگینتر از هزینه خطا یا فساد احتمالی ناشی از آزادی تصمیم و اقدام است.
بنابراین، آنچه در میدان نبرد کارآمدی خود را نشان داد، در حکمرانی عمومی نیز ضرورت دارد. از این منظر، مسئله ما، صرفا افزودن چند تبصره یا تسهیل محدود برخی تشریفات اداری نیست؛ بلکه بازاندیشی در منطق حکمرانی است. باید پذیرفت که هر وضعیت تاریخی، ابزارهای حقوقی و نهادی متناسب خود را طلب میکند. اگر دولت قرار است مانند یگانهای عملیاتی، مأموریتمحور و نتیجهگرا عمل کند، این شیوه عمل، نخست باید از سوی مجلس شورای اسلامی به رسمیت شناخته شده و مورد پشتیبانی قرار گیرد، زیرا مجلس با وضع قانون، در واقع معماری تصمیم و اجرا را طراحی میکند. قوانین برآمده از مجلس، رفتار بازیگران را قالببندی میکنند و دامنه انتخابهای آنان را محدود یا گسترده میسازند. از این منظر، مجلس نهفقط مسئول وضع قانون، بلکه مسئول تعریف نسبت قانون با زمان، کارایی و نتیجه نیز هست.
این گذار مستلزم چند اقدام بنیادین از سوی مجلس است: از جمله تعریف سازوکارهای ویژه، اختیارات موقت و مسیرهای تصمیمگیری سریع برای شرایط جنگ و اضطرار. مجلس باید این قدرت را به دولت بدهد که در زمان بروز بحران، بهطور موقت از برخی قواعد مالی و اداری عدول کند؛ مشروط بر اینکه این اختیار ویژه، با هماهنگی یا تحت نظارت رئیس یا گروه کوچکی از نمایندگان منتخب مجلس قرار گیرد. همچنین مجلس باید نظارت خود را از تمرکز صرف بر «تشریفات قانونی پیمودهشده» به سمت «ارزیابی اثربخشی نتایج» سوق دهد و نهادهای نظارتی را مکلف کند که منطق اقتضایی زمان جنگ را در قضاوت عملکرد مدیران لحاظ کنند. به عبارت دیگر، مجلس باید میان نظارت پسینی و کنترل پیشینی توازن برقرار کرده و بهجای فلجکردن اقدام فوری، ضمانتهای شفاف پاسخگویی پس از بحران را تقویت کند.
در نهایت مجلس باید بپذیرد که قانون نباید به تلهای برای کنشگران تبدیل شود. اگر مجلس نتواند میان «رعایت صوری قانون» و «ضرورت کارآمدی و استمرار کارکردهای حیاتی سیستمهای اقتصادی و اجتماعی» توازن برقرار کند، خود به عاملی برای شکست جمعی بدل خواهد شد. بر این اساس، در نظریه سیاسی-اداری برآمده از این استدلال، موفقیت حکمرانی در شرایط بحران، نتیجه مستقیم دیالتیک ساختاری میان مجلس و دولت است که در آن مجلس، دولت را به اختیارات مأموریتمحور مجهز کرده و چارچوبهای انعطافپذیری را برای این نهاد فراهم میکند. به این ترتیب، مجلس اجازه عبور هوشمندانه از قواعد صلب را به دولت تفویض میکند و نظارت توانمندساز مجلس با کارآمدی عملیاتی دولت در یک پیوستار واحد ادغام میشود تا سرمایه اعتماد میاننهادی به کارآمدی میدانی ترجمه شده و ظرفیت انطباق و تابآوری کل نظام حکمرانی در مواجهه با بحران ارتقا مییابد.
