صندوق‌های بازنشستگی پاشنه آشیل کشور

علی ظفرزاده-دبیرکل جمعیت تولیدگرایان ایران:‌ حدود 18 صندوق بازنشستگی در کشور وجود دارد که از بین این صندوق‌ها سه صندوق به لحاظ تعداد بازنشستگان تحت پوشش و منابع و مصارف از اهمیت ویژه‌ای برخوردار هستند و بقیه صندوق‌ها حدود دو درصد بازنشستگان را پوشش می‌دهند. از این سه صندوق نیز صندوق بازنشستگی کشوری به وابستگی تقریبا کامل به بودجه عمومی رسیده و نسبت پشتیبانی آن شش‌دهم درصد است. صندوق بیمه روستاییان و عشایر هم که در دولت دوم آقای خاتمی تأسیس شد، با نسبت پشتیبانی 10، سیر نزولی را طی می‌کند. صندوق تأمین اجتماعی در بین همه صندوق‌ها به لحاظ جمعیت تحت پوشش و منابع و مصارف و ضریب نفوذ، بسیار برجسته و شاخص بوده و حدود ۸۰ درصد بیمه‌شده‌های کشور تحت پوشش این سازمان هستند و خدمات بیمه‌ای و درمان را توأمان به طور رایگان انجام می‌دهد و نُه‌بیست‌و‌هفتم درصد درآمدهای سازمان به درمان اختصاص می‌یابد که هم‌اکنون به لحاظ افزایش هزینه‌های درمان و اجرای طرح تحول سلامت در دوره‌ آقای روحانی، هزینه سنگینی بر بخش درمان گذاشته است.

حدود ۴۵ میلیون نفر از جمعیت ۸۴ میلیونی کشور با ضریب نفوذ 53.61 درصدی تحت پوشش سازمان قرار دارند و ضریب نفوذ این صندوق میان شاغلان حدود 64.53 درصد است و نسبت پشتیبان این صندوق که ابتدای انقلاب ۲۴ به یک بود، هم‌اکنون به حدود 4.2درصدی رسیده و پیش‌بینی می‌شود در سال ۱۴۰۸ به 2.2 درصد برسد و طبق محاسبات آکچوئری نسبت پشتیبان در حدود شش به بالا قابل اطمینان است؛ اگرچه در این حد شمازاد چشمگیری برای سرمایه‌گذاری و ذخیره‌سازی وجود ندارد. چنانچه وضع به همین روال ادامه یابد، سرنوت این صندوق هم به صندوق بازنشستگی کشوری دچار و منابع عظیمی از بودجه عمومی را می‌بلعد؛ بنابراین بررسی وضعیت پایداری مالی این صندوق و شناسایی مجموعه چالش‌ها و آسیب‌ها و راهکارهای آن، از اولویت جدی برخوردار است.

باید اشاره کرد که صندوق تأمین اجتماعی در تأمین امنیت روانی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی نقش بسزایی دارد؛ از ‌این‌رو بحران مربوط به صندوق و تدوین‌نشدن راهبرد مناسب و به‌موقع، ثبات کشور را به مخاطره می‌اندازد. بحران صندوق‌ها بیش از دو دهه است که از سوی کارشناسان و دلسوزان هشدار داده می‌شود. طبق بند «ز» و «ت» از ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 21/02/1383، دولت موظف به نظارت بر عملکرد و تعادل جامع منابع و مصارف صندوق‌هاست. همچنین طبق بند «ه» همان قانون، دولت ضامن حقوق افراد بیمه‌شده در صندوق‌هاست. بسیاری از کشورها با اصلاحات سنجه‌ای/پارامتریک (افزایش سن بازنشستگی، افزایش نرخ مشارکت (حق بیمه)، نرخ تعلق‌پذیری، تغییر محاسبه مزایای پرداختی، سال‌های مبنای محاسبه مستمری) و ساختاری در صندوق‌های بازنشستگی، توانسته‌اند پایداری مالی این صندوق‌ها را بهبود ببخشند. علاوه بر عوامل پارامتریک، عوامل مهم دیگری به شرح زیر در ساختار اجتماعی و اقتصادی ایران رخ داده و صندوق‌ها را تحت‌الشعاع مستقیم و غیرمستقیم قرار داده است:

1. افزایش تدریجی امید به زندگی از ۵۴ سال اول انقلاب به ۷۵ سال که نتیجه آن افزایش سالمندی و مستمری‌بگیری به‌ طور میانگین تا ۲۵ سال است که باعث فشار بر منابع صندوق‌ها شده است.

2. کاهش نرخ موالید و کاهش نرخ ورود به بازار کار و به تبع آن کاهش درآمد صندوق‌ها و بیمه‌پردازی‌ها‌.

3. افول مداوم فضای کسب‌وکار و عدم اطمینان به سرمایه‌گذاری و ناپایداری اشتغال رسمی، فرار سرمایه و واردنشدن سرمایه خارجی به کشور.

4. خروج نیروی انسانی تحصیل‌کرده دارای تخصص و نیروی کار ماهر باعث کاهش کارآفرینی شده است.

5. ورود چند میلیون نیروی کار خارجی که جای نیروی کار ایران را گرفته و فاقد بیمه هستند.

6. نحوه محاسبه نرخ مشارکت (که عمدتا با حداقل مزد پرداخت می‌شود) و ملاک قرارگرفتن دو یا پنج سال آخر خدمت بیمه‌پرداز برای دریافت مستمری بر منابع صندوق‌ها تأثیر منفی گذاشته است.

7. مناقشات مستمر بین‌المللی و تحریم‌های پیوسته کالا و خدمات و فناوری، از عوامل مهم کاهش ورودی منابع صندوق‌هاست.

8. قاچاق سازمان‌یافته کالا.

9. گسترش اقتصاد غیررسمی و فرار بیمه‌ای.

10. کاهش بازده سرمایه‌گذاری در تولید.

11. گسترش خدمات پلتفرمی مانند تپسی، اسنپ و... که حدود هفت میلیون نفر در این پلتفرم‌ها مشغول به فعالیت‌اند، اما فاقد بیمه هستند.

از طرفی، مهم‌ترین عامل وضعیت موجود ناپایداری در صندوق‌ها، مجلس و دولت است؛ دولت به واسطه اجرانکردن قانون و وظایف خود و مجلس به واسطه نظارت‌نداشتن و مصوبات ناپایدارکننده صندوق.

با توجه به اینکه عوامل ایجادکننده و مؤثر در پایداری و ناپایداری صندوق‌ها تا اندازه‌ای شناخته‌شده هستند و در دیگر کشورهای دنیا هم صندوق‌ها کم‌و‌بیش دچار بحران‌هایی بوده‌اند، برای اصلاح و بازسازی ساختارهایشان به طور مستمر اقداماتی را انجام می‌دهند و نهادهای مربوطه بین‌المللی مانند اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی(ISSA) و سازمان بین‌المللی کار (ILO) و صندوق بین‌المللی پول و... هم که ایران عضو آنان است و حق عضویت می‌پردازد، توصیه‌هایی به اعضا می‌کنند و همایش‌های منظمی را برای کشورهای عضو برگزار و راهکارهایی ارائه می‌دهند که به‌درستی از این رهنمودها و توصیه‌ها استفاده نشده است. تکالیفی که مجلس و دولت برای صندوق بازنشستگی ایجاد کرده و اجبار به بیمه‌کردن گروه‌های اجتماعی از قبیل قالی‌بافان، رانندگان، خادمان مساجد، زنبورداران و... می‌کنند، بار مالی سنگینی بر صندوق افزوده است؛ به نحوی که دولت تکالیفی را تعیین و از تعهد خود (پرداخت حق بیمه سهم کارفرمایی) سر باز می‌زند و تاکنون دولت بیش از 

۷۰۰ هزار میلیارد تومان به سازمان بدهکار است و گاهی شرکت‌های ورشکسته را به جای دیون واگذار می‌کند.

همچنین ۸۳ درصد دیون دولت مربوط به بیمه‌شدگان تکلیفی است و ۱۷ درصد مربوط به سه درصد حق بیمه بیمه‌شدگان عمومی. از مجموع بیمه‌شدگان اصلی و تبعی (اصلی حدود ۱۵ میلیون نفر و تبعی 22‌میلیون‌و 800 هزار نفر)، بیمه‌شدگان خاص (تکلیفی) حدود 4.5 میلیون نفر (رانندگان، بیمه‌شدگان اختیاری، کارگران ساختمانی، باربران، زنبورداران، خادمان مساجد و...) را شامل می‌شود.

طبق قانون کارهای سخت و زیان‌آور، کارگاه‌های غیر‌استاندارد باید بهینه‌سازی و اصلاح شود تا کارگران آسیب جسمی و روانی کمتری ببینند؛ اما متأسفانه مسئولان ذی‌ربط و به‌ویژه وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی و... در این زمینه مقصر اول بوده که با داشتن سازوکارهای قانونی برای رفع عوامل سخت و زیان‌آور‌ بودن بسیاری از کارگاه‌ها، اقدام لازم را به عمل نیاورده‌اند. در سال ۱۳۹۱ حدود ۱۴ درصد بازنشستگان پیش از موعد بوده که تا سال ۱۴۰۲ به 

۵۱ درصد بازنشستگان رسیده و بار تکفل سازمان را به طور فزاینده‌ای افزایش داده است.

تورم دو‌رقمی پیوسته بعد از انقلاب، لطمه سنگینی به صندوق‌ها وارد کرده و کفایت و پایداری صندوق‌ها را به‌ هم ریخته است؛ به‌طوری‌که کفایت حقوق حداکثر بین ۳۰ تا ۵۰ درصد نیازهای مستمری‌بگیران را بیشتر نمی‌تواند تأمین کند. از‌ آنجا‌ که تأمین مالی صندوق‌های ایران از روش توازن درآمد‌-هزینه (DB- PAYG) تبعیت می‌کند و مستمری‌های جاری از حق بیمه شاغلان فعلی، تأمین و مبالغ مازاد ‌سرمایه‌گذاری می‌شود. تورم دائمی دو‌رقمی و بازده سرمایه‌گذاری پایین و رشد روزافزون مصارف باعث روند نزولی منابع مازاد شده است.

سیاست‌هایی که در تمام دنیا در حوزه نظام‌های تأمین اجتماعی تعقیب می‌شود، سه دسته را دنبال می‌کنند:

1. تأمین درآمد کافی برای بازنشستگی و تضمین آن

2. پایداری مالی صندوق

3. به حداکثر رساندن اشتغال از طریق مشوق‌هایی در حمایت از مشاغل رسمی ثابت و عمر کاری طولانی‌تر.

در این راستا باید پیوند منطقی بین سه مؤلفه مذکور، حفظ و توازن برقرار شود.

صندوق‌ها از نظر پایداری بعضا در مرز ورشکستگی هستند و برخی مانند صندوق تأمین اجتماعی به مرز هشدار و نگرانی رسیده‌اند و از فشارهای سیاسی، نوسانات قانونی، فساد و ناکارآمدی، فقدان شفافیت و عدم استفاده بهینه از مشارکت جمعی و مهم‌تر از همه تن‌ندادن به نظارت و مدیریت سه‌جانبه‌گرایی در رنج هستند. منابع تأمین‌ اجتماعی از محل هفت درصد سهم کارگران و 20 درصد سهم کارفرمایان و سه درصد سهم دولت برای هر فرد بیمه‌شده تأمین می‌شود و علاوه بر آن، درصدی از اجرای پروژه‌های عمرانی و تأسیساتی و... نیز به صندوق تأمین اجتماعی واریز می‌شود و الزاما صاحبان سرمایه باید در هدایت، سیاست‌گذاری و مدیریت آن نقش داشته باشند که در واقع چنین نیست و دولت نقش اصلی مدیریت و سیاست‌گذاری را بر عهده دارد و نقش کارگر و کارفرما در آن صوری است.

در مذاکرات مسئولان هرگاه سخن از اصلاح صندوق‌ها به میان می‌آید، بر اصلاحات پارامتریک تأکید می‌شود. در واقع سوءمدیریت و عدم شفافیت، عدم سه‌جانبه‌گرایی واقعی و عدم نظارت نهاد مستقل و مقتدر و صاحب صلاحیت و عدم سیاست‌گذاری استاندارد و عدم بهره‌مندی از تجربیات اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی و سازمان بین‌المللی کار، از مهم‌ترین عوامل وضع موجود کشور هستند. مشکل صندوق‌ها صرفا با اصلاح پارامتریک حل‌شدنی نیست و نمایندگان مجلس بدون مطالعه همه‌جانبه و مشارکت‌دادن صاحبان اصلی سرمایه (کارگران و کارفرمایان) و دانشگاهیان و صاحب‌نظران داخلی و تجربیات بین‌المللی، با تغییر یک متغیر از ده‌ها متغیر و افزایش سن بازنشستگی، باز هم فشار را بر گرده کارگران مظلوم می‌گذارند و دیگر عوامل را نادیده می‌انگارند و این صرفا رفع تکلیف است و ساده‌سازی موضوع. این مهم باید به صورت لایحه جامع با مشارکت همه طرف‌های ذی‌نفع و متخصصان امور بیمه‌گری و محاسبات آکچوئری و... تهیه، تدوین و تقدیم مجلس شود.

برای برون‌رفت از وضع موجود باید ساختار مدیریتی صندوق اصلاح شود؛ صندوقی که حدود یک‌سوم بودجه عمومی دولت را دارد و برای سال ۱۴۰۳ حدود ۶۵۰ هزار میلیارد تومان بودجه برایش پیش‌بینی شده و با داشتن حدود 365 بیمارستان و درمانگاه و پلی‌کلینیک و 

۷۱ هزار نفر کادر بهداشتی و درمانی و بیمه‌گری و صدها شعبه بیمه در سراسر کشور و بزرگ‌ترین هلدینگ اقتصادی (شستا) برای دولت‌ها بسیار جذاب و تسلط بر آن بسیار وسوسه‌انگیز است.

باید به این نکته اشاره کرد که بزرگ‌‌ترین ضربه به این صندوق در دولت‌های نهم و دهم وارد آمد و با انتصاب آقای سعید مرتضوی به مدیرعاملی (غیرقانونی)، پایه‌های بحران ریخته شد؛ انتصابات افراد غیرحرفه‌ای و بذل و بخشش‌های میلیاردی به افراد مشهور و نامشهور و نهادهای رسمی و غیررسمی و چپاول مشهود و نامشهود به اوج خود رسید که مهم‌ترین آن در تصمیم غیرقانونی فروش حدود ۱۲۶ شرکت مهم زیرمجموعه شستا اعم از شرکت دارویی و پتروشیمی و نفتی و تولیدی و خدماتی به باند مخوف بابک زنجانی بود. این باند در دولت، سازمان، بانک‌ها و... لینک داشت که با زیر پا گذاشتن تمام قوانین و مقررات، این شرکت‌ها به آنان واگذار شد. به این صورت که بابک زنجانی بانک جعلی معرفی می‌کند و بانک مسکن با امضای دو مدیر بلندپایه اعلام می‌کند، 442.5 میلیارد ین به حساب تأمین اجتماعی واریز شده، حتی پرینت هم می‌فرستد. در ازای وجه واریزی صوری، تیم بابک زنجانی 444.5 میلیارد ین چک پشتیبان از آقای سعید مرتضوی (دو میلیارد بیشتر) روی چک‌های ریالی که مبلغ به ین درج می‌شود، دریافت و به تیم وابسته در وزارت نفت واگذار و حواله‌های نفت را در بازارهای جهانی می‌فروشد. بعد از دو هفته بانک مسکن اعلام می‌کند که چون در تحریم هستیم، وجه به حساب منتقل نشد و باقی قضایا. جالب است در این ماجرا هیچ‌کس تحت تعقیب جدی قرار نگرفت. نتیجه‌گیری از این ماجرا این است که به چه راحتی و سادگی می‌توان اموال و دارایی سازمان را به یغما برد!

چنین وقایعی مبین آن است که ساختار سازمانی و نظارتی بسیار سست و بی‌بنیاد و قابل دستبرد است. همان‌گونه که در دوره آقای مرتضوی دو مرتبه دیوان عدالت اداری حکم انتصاب وی را ابطال می‌کند و دولت هم در راستای منویات خود دو بار اساسنامه سازمان را تغییر می‌دهد تا مرتضوی را حفظ کند! قاضی مرتضوی با وجود اینکه خلاف قانون منصوب شده بود، توانست فقط در یک مرحله ۵۰۰ نفر را بدون ضابطه در ساختار تأمین‌ اجتماعی به کار بگیرد و کل نظام پرسنلی را به‌ هم بریزد و مبالغ هنگفتی برخلاف قانون از وجوه صندوق را به اشخاص حقیقی و حقوقی بذل و بخشش کند و حتی نمایندگان مجلس و اعضای دولت از دریافت هدایا و سکه و کارت هدیه بی‌نصیب نماندند و پرسنل تحت امر ایشان با دریافت سکه و پاداش‌های چشمگیر، همه‌گونه همکاری را با ایشان به عمل آوردند که در ده‌ها صفحه تحقیق و تفحص مجلس منعکس شده است. منظور از بیان یک مورد از صدها مورد تخلف در صندوق این است که صندوق فاقد اساسنامه، قوانین و مقررات نظارتی مستحکم است.

در لایحه برنامه هفتم توسعه، توصیه‌هایی جهت خروج صندوق‌ها از بحران در نظر گرفته شده که عمدتا ناظر بر اصلاحات پارامتریک است و کاهش وابستگی صندوق به بودجه عمومی. هیچ‌گونه توجهی به عدم کفایت (مستمری) و ساختار مدیریتی و نظارتی نشده است؛ در‌صورتی‌که مسبب اصلی وضع موجود صندوق‌ها، نهاد مجلس و دولت‌اند که سازوکار مدیریتی اصولی، مطمئن، پایدار، نفوذ‌ناپذیر، منعطف، نظارت‌پذیر و... را پیش‌بینی نکرده‌اند.

قانون بازنشستگی پیش از موعد نیز مورد سوءاستفاده قرار گرفته و خروج فله‌ای نیروهای کار باتجربه از چرخه تولید و بازگشت مجدد به چرخه اشتغال، هم بار مالی صندوق را افزایش داده و هم جای نیروی جوان را در بازار کار گرفته است. اصلاح سیستم بازنشستگی زمانی کارآمد و مؤثر خواهد شد که مسائل آن همه‌جانبه شناسایی شود و ذی‌نفعان در موضوع مشارکت داشته باشند.

محاسبه سطوح پایداری مالی صندوق‌ها و آثار انواع اصلاحات پارامتریک و ساختاری مستلزم لحاظ‌کردن طیف گسترده‌ای از اطلاعات جمعیتی، اقتصادی، مالی، اجتماعی، حقوقی با نظرداشت عدالت و تأثیر تصمیم‌ها بر عاملان اقتصادی، اجتماعی و توسعه‌ای انسانی برای افق بلندمدت و متناسب با نوسانات اجتماعی و اقتصادی است. نظام بازنشستگی در ایران از نوع مزایای معینی (DB) است و در دنیا نظام‌های دیگر هم استفاده می‌شود، مانند مشارکت معین (DC) و مشارکت معین صوری و غیرمالی (NDC) و نظام‌های ترکیبی و... .

با نظرداشت موج جدیدی از بازنشستگان متولدین دهه ۶۰ که در آن مقطع نرخ باروری بسیار بالا بود، برای پنج سال آینده تعادل منابع سازمان شدیدا به هم خواهد خورد. بنابراین هرچه از قِبَل افزایش درآمد ناشی از اصلاحات پارامتریک حاصل شود، در طرف معادله مدیریت ناکارآمد و معیوب فعلی حیف‌و‌میل می‌شود. از این‌رو مسائل و مشکلات صندوق تأمین اجتماعی باید با مشارکت ذی‌نفعان، متخصصان و کارشناسان آکچوئری و تجربیات ذی‌قیمت نهادهای بین‌المللی پیش‌گفته بررسی و با پرهیز از سیاسی‌کاری حل‌وفصل شود، وگرنه صندوق‌ها به‌زودی پاشنه آشیل کشور خواهند شد.