بیم‌ها و امیدهای «طرح مردمی‌سازی حکمرانی»

شهرها به طور ذاتی با چالش‌های پیچیده و گسترده‌ای (به‌هم‌مرتبط) مواجه‌اند که تنها از طریق یک رویکرد نظام‌مند قابل حل هستند. به عبارت دیگر تجمع انبوه عظیمی از ساکنان، منجر به آشفتگی و بی‌نظمی شده و شرایطی را به وجود آورده که نه‌تنها تعادل شهرها را به سقوط کشانده، بلکه دستیابی به پایداری را با روش‌های کنونی اداره و توسعه شهری ناممکن کرده است.

در نتیجه برنامه‌ریزان شهری در سراسر جهان می‌کوشند تا با نگاهی یکپارچه به تمامی ابعاد شهرنشینی، مدل‌هایی را برای توسعه شهرهای قرن 21 به منظور پاسخ‌گویی به خواسته‌ها و انتظارات جدید دنیای امروز توسعه دهند.

اکثر جمعیت جهان اکنون در شهرها و مناطق شهری زندگی می‌کنند. این تغییر و تأثیر آن در زندگی مردم انگیزه خط‌مشی‌گذاران عمومی و مدیران است برای پیش‌بینی، برنامه‌ریزی و ساخت شهرها و جوامع «هوشمندانه‌تر»؛ یعنی فضاهای شهری که در آن رفاه فردی و جمعی از طریق اشکال جدید حکمرانی و پایداری بیشتر اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی ارتقا می‌یابد. اما تمرکز تعداد زیادی از انسان‌ها در مناطق بسته پرتراکم نیز چالش‌های عظیمی در خط‌مشی‌گذاری ایجاد می‌کند. اگر قرار است شهرها به عنوان موتورهای موفقیت اقتصادی عمل کنند نه به عنوان جغرافیای بیماری، جنایت و ناامیدی، پس جهان به خط‌مشی‌های شهری بهتر نیاز خواهد داشت.

در بسیاری از مسائل عمومی نیاز به همکاری بین دولت‌ها، بازیگران خصوصی، NGO‌ها، سازمان‌های مدنی و سازمان‌های فردی وجود دارد. شروع چنین همکاری‌ای بسیار چالش‌برانگیز است، اما حفظ چنین مشارکتی حتی دشوارتر است.

تفکر و تصمیم‌گیری در مورد آینده شهر به عنوان ترکیبی از سیستم‌های پیچیده و غیرقطعی بسیار دشوار است؛ این پیچیدگی، عدم قطعیت و دشواری زمانی افزایش می‌یابد که تفکرات و تصمیم‌های ما، آینده‌های بلندمدت شهر را مورد تأکید و توجه قرار دهند.

موارد پیش‌گفته منجر به پذیرش این واقعیت شده است که برنامه‌ریزان و خط‌مشی‌گذاران شهری از فقدان یک رویکرد آینده‌گرای اثربخش رنج می‌برند؛ رویکردی که بتواند آنها را در پیشی‌گرفتن از تغییر و تحولات در حال وقوع یاری کند و آمادگی لازم برای مواجهه و مقابله با پیچیدگی‌های ذاتی آینده را فراهم آورد.

تغییر و تحول خواسته‌ها و تمایلات شهروندان، افزایش جمعیت شهرنشین، تحول در قوانین و مقررات شهری، تغییر سطح مسئولیت‌ها و تحول در انتظارات شهروندان از مدیریت شهری، در کنار افزایش تنوع قومی، جمعیتی، نژادی، زبانی و فرهنگی شرایطی را به وجود آورده‌اند که اداره جامعه شهری را با ابزار و شیوه‌های سنتی غیرممکن کرده‌اند. ازاین‌رو نهادهای قدیمی و شیوه‌های مدیریت قدیمی با جهان پیچیده و به‌سرعت در حال تغییر، در تضاد هستند.

واقعیت آن است که شهرها با سیستم‌های پیچیده انسانی نیز درگیر شده‌اند و طبعا مشکلات پیچیده هیچ راه‌حل واحد یا بهینه‌ای ندارند و به نظر می‌رسد هرگونه خط‌مشی‌گذاری شهری باید توسعه ابزارهای حاکمیت دیجیتال شهروندمحور (سازمان ملل، 2017) را در نظر بگیرد.

امید زیادی به ظرفیت شهرها برای پاسخ‌گویی به چالش‌های کلیدی جهانی و صلاحیت آنها برای هدایت تحولات به سمت یک مدل پایدارتر از توسعه است. شهرها اغلب بسترهای آزمایشی برای رویکردهای ابتکاری، پرخطر یا بحث‌برانگیز برای مشکلات اجتماعی یا زیست‌محیطی هستند و کمتر قادر به استفاده از منابع سنتی درآمد عمومی هستند.

شهرنشینی شتابان باعث شده شهرها پویایی، کارایی و توانمندی لازم را برای تأمین نیازها و خواسته‌های شهروندان و برقراری رفاه، آسایش، امنیت و... نداشته باشند. به گونه‌ای که شهرها به قفس‌های زیبا و شکوهمندی تبدیل شده‌اند که در آنها روان، احساس، عاطفه، اخلاق و ارزش‌های پایدار انسانی بدون جایگزین‌های مناسب در معرض تهدید قرار گرفته است.

ناکارآمدی شیوه‌های اداره شهر و پیچیدگی مسائل و مشکلات در حال رشد شهرها باعث شده که پارادایم‌های جدید توسعه از‌جمله مردمی‌سازی حکمرانی و حکمروایی هوشمند بر توسعه و لزوم همکاری کنشگران و بازیگران اجتماعی و تعامل مستمر و مؤثر همه آنها تأکید کنند تا از این طریق از تمامی ظرفیت‌ها و توانمندی‌ها برای توسعه همه‌جانبه بهره گرفته شود و تنها با اجماع نظرات و دیدگاه‌ها و منابع گوناگون است که می‌توان شرایط و کیفیت زندگی در شهرها را به صورت عادلانه و برابر برای همه بهبود داد.

دولت‌های محلی علاوه بر اینکه در ارائه خدمات عمومی که شهروندان بر آن تکیه می‌کنند پیشتاز هستند، اغلب عمومی‌ترین چهره دولت نیز هستند. «بوروکرات‌های سطح خیابان» که خدمات عمومی محلی را ارائه می‌دهند، نقشی اساسی در شکل‌گیری مفهوم شهروندی از طریق تعامل با مشتریان و کاربران خدمات بازی می‌کنند. بنابراین، مدیریت و عملکرد دولت‌های محلی موضوعی است که از جهت بهنگام‌بودن و پایداربودن هم برای محققان، هم خط‌مشی‌گذاران و هم شهروندان دارای اهمیت مشابه است.

مشکلات و چالش‌های بزرگ، پیچیده و فلج‌کننده سیستم‌های شهری در کشورهای در‌حال‌توسعه همچون شهری‌شدن فزاینده فقر، توسعه اقتصادهای سیاه، زیرزمینی و غیررسمی، فقدان شدید دسترسی به خدمات شهری، رشد قارچ‌گونه سکونتگاه‌های غیرقانونی، ناتوانی مدیریت شهری در پاسخ‌گویی سریع و مؤثر به تقاضاهای روزافزون شهرنشینان، بی‌اعتمادی روزافزون شهروندان به مدیریت شهری برای ایجاد محیط‌های قابل زندگی و در نهایت افول و تنزل محیط‌های شهری منجر به ظهور رویکرد حاکمیت مطلوب و یکپارچه در مدیریت شهری در راستای توسعه شهری پایدار شده است.

با این وجود، آنچه در این میان هم در ادبیات نظری و هم در تجارب عملی کمتر به آن توجه شده است، ضرورت حضور یک نظام حقوقی قوی، پشتیبان و متناسب برای مدیریت شهری است به گونه‌ای که بتواند با بسترسازی‌های قانونی و حقوقی مناسب زمینه‌های شکل‌گیری ثبات و کارآمدی در مدیریت شهری را فراهم کند. این نظامات در صورتی که موفق عمل کنند، می‌توانند به عنوان نیروهای پیشران در کارآمدی مدیریت شهری عمل کرده و تضمین‌کننده فرایندهای چندگانه مدیریت شهری باشند.

با‌این‌حال، چنانچه پایداری و ثباتی در خود این نظامات وجود نداشته باشد و در بازه‌های زمانی مختلف و بسته به تحولات مختلف به صورت انفعالی واکنش نشان داده و صرفا رویکردی روزمره و گذرا به مدیریت شهری داشته باشند، نه‌تنها ممکن است اهداف مدیریت شهری را محقق نکنند، بلکه حتی می‌توانند زمینه‌ساز بحران‌های مقبولیت در مدیریت شهری شده و موجبات گسترش بی‌اعتمادی و در نتیجه شکاف بین کنشگران عرصه توسعه شهری و دولت‌های مرکزی و محلی شوند.

همچنان که در بسیاری از کشورهای در‌حال‌توسعه از‌جمله در ایران شاهد آن هستیم. به بیان دیگر، در بیش از 110 سال سابقه قانون‌گذاری در زمینه مدیریت شهری، امروز شاهد وجود قوانین متفرق، گسسته و گاه متضادی هستیم که نه‌تنها نمی‌تواند حامی مدیریت شهری پایدار و کارآمد باشد، بلکه با موازی‌کاری‌ها و ناهماهنگی‌های شدید میان بازیگران دولتی، خصوصی و عمومی عرصه شهر، موجبات افت قابل توجه کیفیت خدمات‌رسانی به شهروندان، فقدان پیشبرد امور مدیریت شهری به طور اثربخش و در نهایت نارضایتی‌ بخش قابل توجهی از شهروندان نسبت به کلیت سیستم مدیریت شهری را فراهم کرده است.

طرح مردمی‌سازی حکمرانی که 25 آبان سال جاری در نوبت ارائه گزارش کمیسیون امور شوراهای مجلس قرار گرفت، پاسخی دیرهنگام به این نیاز اساسی در کشور بود که در این طرح شیوه انتخاب شهردار در شهرهای بالای 200 هزار نفر تغییر کرده و حکم شهردار پایتخت نیز پس از انتخاب از سوی مردم توسط رئیس‌جمهور امضا می‌شود. در این طرح عزل شهردار هم دیگر بر عهده شورای شهر نیست و توسط همه‌پرسی از سوی مردم اتفاق خواهد افتاد. بر اساس این طرح که تنها در کمیسیون شوراها مصوب شده، انتخاب شهردار برای حداکثر دو دوره متوالی بلامانع اعلام شده است. این پیش‌نویس، در صورت تصویب، عملا جایگزین بخش عمده‌ای از قانون شهرداری‌ها (سلسله قوانین به‌هم‌پیوسته در این حوزه) خواهد شد و بنا بر اعتقاد برخی از اعضای شوراهای شهر و روستا در صورت تصویب این طرح شوراها عملا بخش زیادی از اختیارات خود را از دست خواهند داد و ضمانت اجرائی کمتری برای انجام وظایف نظارتی خویش خواهند داشت.

واقعیت آن است که با وجود آنکه به گفته طراحان، یک تیم صدنفره به مدت 10 سال بر روی طرح مردمی‌سازی حکمرانی (با نام‌های مختلف از‌جمله لایحه مدیریت یکپارچه شهری، طرح جامع مدیریت شهری و روستایی و در نهایت طرح مردمی‌سازی حکمرانی) کار کرده‌اند و حدود پنج هزار صفحه اسناد پیوست دارد، اما همچنان دارای ابهامات و ایرادات جدی ساختاری، محتوایی، حقوقی و فاقد ادبیات قانون‌نویسی و مغایر با برخی از اصول قانون اساسی است که در صورت تصویب ضمن اینکه هیچ‌یک از اهداف مدنظر در زمینه مدیریت یکپارچه و هماهنگ شهری محقق نخواهد شد، ساختار و کارکرد فعلی شهرداری‌ها برای اداره شهرها را نیز با چالش و مشکلات جدی همراه خواهد کرد.

البته طرح پیشنهادی ویژگی‌هایی دارد که سبب شده حرکتی به جلو صورت گیرد که آن را درخصوص مفاهیم مرتبط با شفافیت، گسترش کارکردهای شهرداری‌ها و جداسازی امور ملی از محلی شاهد هستیم. هرچند باید مدل مشخصی در چارچوب یک نظریه واحد در این زمینه ارائه می‌شد، ولی در کشورهای دیگر نمونه‌های یکپارچه‌سازی قلمرویی به‌خصوص در انگلستان و اسکاتلند در نهایت خود قابل مشاهده است‌، اما در ایران ما در مقابل این ادغام تفرقه قلمرویی داریم. مثلا در فرانسه این تفاوت قابل مشاهده است که آنها مکانیسم هماهنگی بین قلمرویی ساختارمند و محکمی دارند ولی ما از آن محروم هستیم.

هدف از یکپارچگی دو چیز است: اول اینکه ذی‌نفعان و افراد بیشتری در امور مدیریت حضور یابند و در کار درگیر شوند و همچنین مردم را در اداره امور خود دخالت دهند. مفاهیمی مانند شفافیت، پاسخ‌گویی و گسترش وظایف که در این طرح دیده می‌شوند، مفاهیم والا و خوبی هستند؛ هرچند می‌توان گفت مفاهیمی ترغیب‌گرایانه هستند. بنابراین متأسفانه حرکت به سمت این امر را در تک‌تک مواد موجود در طرح، ضعیف می‌بینم. یعنی در حرکت از حکمرانی به حکمروایی خوب در این طرح ضعیف عمل شده است. بسیاری از مواد مطرح‌شده در این طرح، بدون ضمانت اجرائی و واجد شرایط توصیه‌های حکمرانی هستند و ظرفیت لازم برای انتقال این وظایف از سطح ملی به سطح محلی را ندارند. این روند نشان می‌دهد که «پیشنهادهای ارائه‌شده در این طرح» با کمی تسامح ادامه وضع موجود است و قابلیت اجرای کامل را نخواهد داشت.