دموکراسي و کيفيت دولت
ترجمه بهنام ذوقيرودسري . پژوهشگر توسعه
مقدمه: يادداشت پيشرو به سفارش مرکز توانمندسازي حاکميت و جامعه تنظيم شده است. هدف اين مرکز ايجاد چارچوبي است براي بهبود کيفيت نهادها، بهويژه دو نهاد مهم حاکميت و جامعه و تلاش ميکنند تا از طريق ايجاد و تقويت شبکههاي اصلاحي بتواند گامهايي در حل مسائلي مانند شفافيت، مقابله با فساد، فقر، نابرابري و تعارض منافع برداشته و زمينه را براي کارآمدسازي حاکميت و تقويت جامعه مدني فراهم آورند.
اين يادداشت چکيدهاي از مقاله «دموکراسي و کيفيت دولت»، نوشته فرانسيس فوکوياما در اکتبر 2013 است. فوکوياما پژوهشگر ارشد مرکز مطالعات دموکراسي، توسعه و حاکميت قانون در دانشگاه استنفورد است. او در اين مقاله به رابطه بين سه عامل مهم در توسعه کشورهاي مختلف؛ يعني ايجاد بوروکراسي مستقل، حاکميت قانون و پاسخگويي دموکراتيک ميپردازد و در نهايت توضيح ميدهد که چرا تقدم اصلاح نظام حکمراني بر فراهمسازي نهادهاي دموکراتيک و حاکميت قانون ميتواند به توسعه پايدار منجر شود.
چرا برخي کشورها توانستهاند مديريت دولتي با کيفيت بالا ايجاد کنند که با کارآمدي نسبي به مردم خدمات ارائه ميکنند، درحاليکه کشورهاي ديگر گرفتار فساد، ناکارآمدي و بوروکراسي صلب و حجيم هستند؟ چه رابطهاي بين کارآمدي دولت و دموکراسي وجود دارد؟ آيا اين دو يکديگر را تقويت ميکنند يا آيا تنشي بين مديريت مناسب دولتي و مشارکت سياسي گسترده وجود دارد؟
اهميت کيفيت دولت بر نتايج مطلوب در سياستگذاريها را ميتوان در زمينههاي مختلفي مشاهده کرد؛ بهعنوانمثال در بحران يورو در سال
2010-2009 نظامهاي بانکي کشورهايي مانند يونان و ايتاليا گرفتار سطوح بالايي از بدهي شدند. برخلاف کشورهاي اسکانديناوي، آلمان و هلند که توانستند انضباط نسبي بودجهاي برقرار کنند، ايتاليا و يونان نتوانستند مخارج دولتي را کنترل کنند. کمبود بودجه در يونان و ايتاليا تحتتأثير بقاي نوعي از سياست حاميپرور بود که باعث افزايش بيش از حد استخدامهاي دولتي و تسهيل فساد ميشد و به کيفيت پايين خدمات دولتي منجر شد.
روايت مشابهي را ميتوان در مورد بسياري از دموکراسيهاي جديد، از جمله برزيل، هند و اندونزي تعريف کرد که در آنها انتخابات با موفقيت برگزار ميشود، ولي کيفيت حاکميت پايين است و در آنها سطوح مختلفي از فساد، حاميپروري و ناکارآمدي مشاهده ميشود.
فوکوياما براي بررسي رابطه بين دموکراسي و عملکرد حاکميت به پژوهش مارتين شفتر مراجعه ميکند. او استدلال ميکند که وجود يک بوروکراسي کارآمد در زمان حال به توالي تاريخي مدرنيزاسيون نسبت به فراگيرشدن حق رأي براي مشارکت گستردهتر دموکراتيک بستگي دارد. زماني که تحت شرايط اقتدارگرايي يک دولت وبري تثبيت ميشود، «ائتلافي اقتدارگرا» حول آن رشد مييابد که متعاقبا از اينکه سياستمداران آن را بهعنوان منبعي براي حاميپروري استفاده کنند، جلوگيري ميکند.
از سوي ديگر اگر پيش از اتفاقافتادن چنين مدرنيزاسيوني، حق رأي دموکراتيک بسط يابد، خود دولت به يک دارايي در دست سياستمداراني بدل خواهد شد که به دنبال بسيج رأيدهندگان با تطميع مردم به وسيله استخدام دولتي هستند.
اما تجربه آمريکا ميتواند مدلي براي کشورهاي درحالتوسعه معاصر فراهم آورد که به دنبال اصلاح مديريت دولتي خود هستند. در آمريکا در اوايل قرن نوزدهم حاميپروري پديد آمد و دولت نسبتا ضعيفي با مشخصههاي سطوح بالايي از فساد و حاميپروري بر اين کشور حاکم بود. اما زمينهها براي مديريت وبري در اوايل قرن بيستم فراهم شدند. درحاليکه درگيري نظامي در گسترش و مدرنيزاسيون دولت نقش داشت، اصلاحات به ميزان هرچه بيشتري به دليل مطالبات ائتلاف طبقه متوسط جديدي پيش رفتند که در نظام حاميپروري قديمي سهمي نداشتند.
شفتر در مورد فساد بر اهميت بخش عرضه تأکيد دارد: حاميپروري تنها زماني امکانپذير است که سياستمداران به منابعي از قبيل مناصب دولتي يا قراردادهايي دسترسي داشته باشند که بتوانند بين حاميان خود توزيع کنند.
بخش بعدي اين مقاله به چهار مورد تحليل تاريخي مدرنيزاسيون اختصاص دارد.
پروس/آلمان: پروس يک مثال از قاعدهاي است که چارلز تيلي[i] مطرح ميکند مبنيبر اينکه «جنگ دولت را ميسازد و دولت جنگ را». فوکوياما توضيح ميدهد که مسائل مربوط به جنگ در دوره فردريک ويليام[ii] چطور باعث تقويت دولت متمرکز شدند و به يک هويت ملي خاص شکل دادند. او سپس توضيح ميدهد که مديريت اين دولت مستلزم ايجاد يک بوروکراسي متمرکز است که ماليات جمع کند و تدارکات ارتش را اداره کند. به مرور زمان بوروکراسي پروسي به سطح هرچه بيشتري از استقلال از اقتدار فردي شاه دست يافت و از طريق قوانين مديريتي خواستهاي خود را بيان کرد.
آخرين اصلاحات در دولت پروس پس از شکست از ناپلئون در سال 1806 اتفاق افتاد که به ايجاد دستگاه نظامي بسيار مدرنتري منجر شد. اين اصلاحات، امتيازهاي فئودال را لغو کرد و مشاغل بوروکراتيک را بر اساس شايستهگزيني روي طبقات متوسط گشود و بر بنيان يک نظام دانشگاهي جديد و اصلاحشده، آموزش را به دروازهاي براي مناصب دولتي بدل کرد. پس از شکلگيري آلمان يکپارچه در سال 1871 و تحت حکومت جمهوري وايمار، اين بوروکراسي استقلال خود را حفظ کرد و به الگويي براي حکومت آلمان بدل شد. بعدتر نازيها توانستند يهوديها، کمونيستها و مقامات سياسي را از بوروکراسي تصفیه کنند، اما نتوانستند تعداد زيادي از حاميان خودشان را به بوروکراسي وارد کنند.
جمهوري فدرال آلمان که پس از سال 1949 پديدار شد، حکومت را تحت کنترل دموکراتيک قرار داد ولي اين کار را با احترامگذاشتن به استقلال بوروکراسي در استخدام و ترفيع رتبهها انجام داد. درنتيجه، حاميپروري هيچگاه در آلمان ريشه ندواند و شايستهگزيني و استقلال از اصول سازماندهي حکومت در آلمان باقي ماندند.
يونان و ايتاليا: در آغاز قرن نوزدهم يونان يک استان از امپراتوري عثماني با سنت ديرينه مقاومت در برابر جمعآوري ماليات بود. يونان در سال 1821 اعلام استقلال کرد ولي بدون کمک خارجي از سوي بريتانيا، فرانسه و روسيه نميتوانست اين کار را به انجام برساند. با تصويب قانون اساسي 1844 که فضا را براي حق رأي عمومي در سال 1864 فراهم ميكرد، يونان به اولين دموکراسي انتخاباتي اروپايي بدل شد. در قرون بيستم و بيستويکم نيز نفوذ خارجيها در يونان ادامه يافت و در جنگ جهاني دوم ايتاليا و آلمان به اين کشور تهاجم کردند. پس از شکست متحدين در جنگ جهاني دوم، يونان دچار جنگ داخلي شد و پس از آن از سال 1967 تا 1974 تحت کنترل حکومت نظامي بود. اين منازعات سياسي باعث ايجاد شکافي عميق در جامعه يونان شد و بياعتمادي شديدي هم در جامعه يونانيان و هم بين جامعه و دولت يونان شکل گرفت. بحران فعلي يورو که در آن سياست يونان در کنترل تروئيکا (اتحاديه اروپا، بانک مرکزي اروپا و صندوق بينالمللي پول) بوده نيز صرفا ادامه روند دخالتهاي خارجي در يونان است.
دولت يکپارچه ايتاليا که توسط کاميلو بنسو کنت کاوور و جوزپه گاريبالدي فرمانده ارتش در دهه 1860 تأسيس شد، شمال توسعهيافته را به بخشهاي جنوبي که به شدت توسعه نيافته، متصل كرد. نخبگان زميندار ايتاليايي در قبال اعطاي استقلال در ملکهايشان با اتحاد تحت رهبري بورژوازي شمال موافقت کردند، اين همان مسئلهاي است که آنتونيو گرامشي آن را «اتحاد تاريخي» ناميد. علاوه بر دخالتهاي خارجي، يونان و ايتاليا يک ويژگي مشترک ديگر نيز دارند: عقيمماندن يک انقلاب صنعتي درونزاد. هر دوي اين کشورها در اواخر قرن نوزدهم و اوايل قرن بيستم يک فرايند شهريشدن سريع را تجربه کردند اما بدون تأثيرات متحولکننده صنعتيسازي و گسترش سريع اقتصاد بازار. تحت چنين شرايطي (که به شرايط بسياري از کشورهاي در حال توسعه معاصر شبيه است) تمامي دهقانان روستايي به شهرها نقل مکان کردند و آداب و رسوم روستايي و روابط
حامي-مشتريشان را با خود به همراه آوردند. در اين کشورها يک طبقه متوسط مدرن يا يک پرولتارياي صنعتي قابل قياس با کشورهاي اروپاي غربي همچون بلژيک، انگلستان، فرانسه يا آلمان پديدار نشد. بنابراين، اشتغال دولتي به مسير اصلي براي بسيج اجتماعي بدل شد و تسخير دولت به هدف اصلي رقابت سياسي تبديل شد.
بنابراين، در يونان و جنوب ايتاليا، با بسط حق رأي و مواجهشدن سياستمداران دموکراتيک با مسئوليت بسيج رأيدهندگان، روابط بندهنوازي به تدريج به حاميپروري مدرن تبديل شد. پيش از اين نيز در دهه 1870 حکومت يونان نسبت به بريتانيا به ازاي جمعيت سرانه خود هفت برابر کارمند دولتي داشت. با لغو فئوداليسم در جنوب ايتاليا در قرن نوزدهم، روابط رسمي بين يک سرور و زيردست به روابط غيررسمي بدل شد که در آن زمينداران از روابط سياسي و ثروت خود استفاده ميکردند تا دهقاناني که روي زمينهايشان کار ميکنند را کنترل کنند.
آمريکا: در چنين پيشزمينهاي آمريکا به اين دليل جلب توجه ميکند که مديريت ملي اين کشور در ميانه قرن نوزدهم بيشتر به يونان و ايتاليا شبيه بود ولي در قرن بيستم به آلمان شباهت يافت. گشودگي حق رأي عمومي در آمريکا به تدريج در دهههاي 1820 و 1830 اتفاق افتاد. احزاب سياسي تلاش ميکنند براي کسب رأي حاميان خود را بسيج کنند. آنان دريافتند که اين کار با سياستهاي برنامهمحور يا به مدد ايدئولوژيهاي انتزاعي امکانپذير نيست، بلکه رأيدهندگان با وعدههاي مزاياي مستقيم به بهترين شکل بسيج ميشوند. احزاب سياسي رقيب بر سر مسائلي همچون بردهداري يا تعرفهها با هم منازعه داشتند اما (بهخصوص پس از جنگ داخلي) آنان ماشينهاي سياسي پيچيدهاي ساختند تا از طريق توزيع مزاياي فردي رأي به دست آورند. تجربه آمريکا نشان ميدهد که حاميپروري يک انحراف نيست و فرمي از رفتار سياسي نيست که در فرهنگ کشورها ريشه داشته باشد بلکه نتيجه طبيعي فرمي ابتدايي از دموکراسي در کشورهايي است که سطوح درآمدي و آموزشي پاييني دارند. تلاشهاي جدي در جهت اصلاحات در آمريکا در دهه 1880 آغاز شدند. برتانياييها در دهههاي 1850 و 1860 اصلاحات عمدهاي در خدمات دولتي
خود اعمال کردند و انتصابهاي سياسي را لغو کردند و آموزش و شايستگي را مبناي استخدامها و ترفيع رتبهها قرار دادند. اين ايدهها به آمريکا منتقل شدند و درنهايت رئيسجمهور ويلسون از جدايي سياست از مديريت و تخصصيسازي مديريت دفاع کرد.
در دهههاي پاياني قرن نوزدهم جنبشي مردمي براي اصلاح خدمات دولتي پديدار شد و گروههاي مختلفي به فساد آشکار و عملکرد ضعيف حکومت آمريکا در سطوح مختلف تاختند. اين مسائل در سال 1883 منجر به تصويب قانون پندلتون[iii] شد. اين قانون اولين کميسيون خدمات دولتي آمريکا را تأسيس کرد و يک نظام طبقهبندي براي مقامات دولتي ايجاد کرد که شايستگي و نه روابط سياسي را شرط استخدام قرار ميداد. ساخت يک دولت وبري مدرن در ايالات متحده فرايندي بلندمدت بود و برخي جنبههاي آن هرگز محقق نشدند. در آمريکا به دليل موانعي که نظارت و توازن قانون اساسي پيش مينهاد، بسط يک نظام شايستهسالار دههها طول کشيد. سياستمداران ريشهدار چه در ميان جمهوريخواهان و چه دموکراتها هيچ تمايلي نداشتند تا از حق خود مبني بر استفاده از انتصابهاي سياسي چشمپوشي کنند؛ بنابراين خدمات دولتي طبقهبنديشده فقط زماني گسترش مييافت که پس از يک انتخابات يک حزب جايگزين حزب ديگر ميشد و حزبي که از قدرت برکنار ميشد، تلاش ميکرد تا از افراد منتصب خود دفاع کند.
سياست اصلاحات
اين پرسش پيش ميآيد که چرا اصلاح خدمات دولتي در پروس/آلمان و ايالات متحده رخ داد؛ ولي در ايتاليا يا يونان رخ نداد؟ پاسخ در نمونه پروس/آلمان داده شده است: اصلاحاتي که با فشارهاي مربوط به درگيري نظامي به پيش رانده شدند، پيش از پيشرفت دموکراسي تودهاي اتفاق افتادند. رقابت نظامي انگيزههايي براي ايجاد يک دولت کارآمد و بنابراين دولتي مدرن فراهم ميكند که بسيار قدرتمندتر از انگيزههاي اقتصادي معمول است؛ اما هيچ کشور در حال توسعهاي نبايد تاريخ جنگزده آلمان در سه دهه اخير را تکرار کند. بوروکراسيهاي مستقل و باکيفيت درهرحال شمشيري دولبه هستند. اگر اين بوروکراسيها بيش از حد کارآمد و مستقل شوند، ممکن است از کنترل سياسي خارج شوند. جنگهاي فاجعهآميز در ژاپن و آلمان نمونههايي از همين مسئله هستند.
مورد آمريکا (و انگلستان) جذابيت بيشتري دارد؛ زيرا اصلاح دولت به الزامات امنيت ملي بستگي نداشته است. فشار سياسي در راستای اصلاح از سوي ائتلاف طبقه متوسطي وارد شد و گروههاي اجتماعي جديدي که با فرايند صنعتيسازي به وجود آمده بودند، يک مبارزه سياسي بلندمدت عليه طرفداران حاميپروري را رهبري کردند. در بريتانيا اين اصلاحات از سوي طبقه متوسط حمايت ميشد که تا حدود زيادي از موقعيتهاي رانتجويي در حکومت محروم شده بود و براي پيشرفت بايد بر تواناييهاي تحصيلي و شايستگي خود اتکا ميکرد. اين ائتلاف اصلاحي که شامل ذينفعان کسبوکار، جوامع علمي و اصلاحکنندگان آموزشي ميشد، براي تغيير در ميان نخبگان بريتانيايي لابي کرد.
مورد آمريکا پيچيدهتر بود و نشان ميدهد که تغييرات اقتصادي لزوما به خودي خود به اصلاحات کمکي نميکند. در دهه 1980 راهآهنها نماينده پيشرفتهترين بخش از سرمايهداري صنعتي در آمريکاي شمالي بودند؛ اما ذينفعان راهآهن ياد گرفته بودند که با خريد نفوذ سياسي از طبقه سياستمداران حاميمدار، در بازي فساد مشارکت کنند. ائتلاف مترقي حول گروههاي ديگري شکل گرفت که منافعشان با فعاليتهاي اغلب انحصارگرايانه راهآهنها آسيب ديده بود: کشتيرانيها، کشاورزان، صاحبان کسبوکار شهري و راهآهنهاي کوچکتر که در حال باختن رقابت بودند. گروههاي ديگري که بهتازگي بسيج شده بودند، به آنان پيوستند؛ ازجمله اصلاحگران شهري که شرايط زندگي در شهرهاي آمريکايي را تأييد نميکردند.
مدرنيزاسيون: نظريه و واقعيت
در بررسي اين نمونهها اين سؤال پيش ميآيد که چرا ائتلافهاي اصلاحي در بريتانيا و آمريکا شکل گرفتند؛ ولي در ايتاليا و يونان شکل نگرفتند. دستکم سه پاسخ به اين پرسش محتمل است. پاسخ اول به ماهيت توسعه اقتصادي مربوط است. بريتانيا و آمريکا شکل کلاسيک صنعتيسازي را تجربه کردند که در آن صنايعي که جديدا سازماندهي شده بودند، تعداد زيادي از کارگران را از بخش کشاورزي خارج کردند و آنان را در محيطي شهري قرار دادند و تقسيم کار و زندگي اجتماعي بهکلي متحول شدند؛ اما يونان و جنوب ايتاليا مدرنيزاسيون بدون توسعه را تجربه کردند که شهريشدن بدون رشد يک اقتصاد بازار صنعتي قدرتمند است. تحت اين شرايط نظم روستايي قبلي به شهرها منتقل ميشود و بسيج گروههاي جديد مانند طبقه متوسط يا پرولتاريا وجود ندارد. دليل دوم فرهنگي است و ميتوان آن را به قوت ديدگاههاي اخلاقي نسبت داد. سومين عامل تأثير رهبري است. در سالهاي پس از پايان جنگ سرد، ايتاليا فرصت داشت تا يک دولت مدرن سالم بسازد؛ اما ايتاليا به جاي اينکه به روزولت يا ويلسون دست يابد، سيلويو برلوسکني و اومبرتو بوسي توليد کرد. پايه رأي هر دو آنها دقيقا همان گروههايي از طبقه متوسط بودند
که از فساد سيستم قديم خسته بودند و خواهان تغيير بودند؛ اما به جاي فراهمکردن راهي به سوي مدرنيزاسيون و اصلاح ساختاري اقتصاد ايتاليا، اين دو رهبر به اقدامات عوامفريبانه متوسل شدند و به نوع جديدي از فساد مشروعيت بخشيدند. يک فرضيه از زمان ماکس وبر وجود داشته است که رشد يک «قفس آهنين» از بوروکراسي متمرکز پيامد جانبي اجتنابناپذير فرايند مدرنيزاسيون است؛ اما واقعيت اين است که بوروکراسيهاي با کيفيت بالا بيشتر يک استثنا هستند تا قاعده. زماني که رشد دموکراتيک حق رأي پيش از مدرنيزاسيون دولت اتفاق بیفتد، ممکن است به حاميپروري گسترده منجر شود. در مقابل دولتهاي اقتدارگرايي که در ابتدا بوروکراسيهاي مدرن ميسازند، اغلب زماني که دموکراتيزه ميشوند، در وضعيت بهتري خواهند بود. درنهايت بايد اين پرسش را مطرح کنيم که آيا زماني که به يک دولت وبري دست مييابيم، اين وضعيت پايدار خواهد بود يا اين دولت وبري ممکن است در معرض زوال سياسي قرار گيرد. پاسخ اين است که همه دولتهاي مدرن در خطر تسخيرشدن از طریق گروههاي قدرتمند هستند. در آمريکا فرمي از فساد که شامل مبادله آشکار رأي در قبال يک مساعدت بود، از ميان رفته است؛ ولي يک
سيستم گستردهتر و قانوني براي خريد نفوذ سياسي جايگزين آن شده است و سياستمداران و گروههاي ذينفع در اين سيستم مساعدتهاي متقابلي را با هم تبادل ميکنند. به نظر ميرسد که توسعه سياسي يک مسير يکطرفه نيست که صرفا در راستای رشد حرکت كند. هميشه امکان زوال سياسي وجود دارد.
پينوشت:
[i[Charles Tilly
[ii[Great Elector of Brandenburg Frederick William
[iii[Pendleton
مقدمه: يادداشت پيشرو به سفارش مرکز توانمندسازي حاکميت و جامعه تنظيم شده است. هدف اين مرکز ايجاد چارچوبي است براي بهبود کيفيت نهادها، بهويژه دو نهاد مهم حاکميت و جامعه و تلاش ميکنند تا از طريق ايجاد و تقويت شبکههاي اصلاحي بتواند گامهايي در حل مسائلي مانند شفافيت، مقابله با فساد، فقر، نابرابري و تعارض منافع برداشته و زمينه را براي کارآمدسازي حاکميت و تقويت جامعه مدني فراهم آورند.
اين يادداشت چکيدهاي از مقاله «دموکراسي و کيفيت دولت»، نوشته فرانسيس فوکوياما در اکتبر 2013 است. فوکوياما پژوهشگر ارشد مرکز مطالعات دموکراسي، توسعه و حاکميت قانون در دانشگاه استنفورد است. او در اين مقاله به رابطه بين سه عامل مهم در توسعه کشورهاي مختلف؛ يعني ايجاد بوروکراسي مستقل، حاکميت قانون و پاسخگويي دموکراتيک ميپردازد و در نهايت توضيح ميدهد که چرا تقدم اصلاح نظام حکمراني بر فراهمسازي نهادهاي دموکراتيک و حاکميت قانون ميتواند به توسعه پايدار منجر شود.
چرا برخي کشورها توانستهاند مديريت دولتي با کيفيت بالا ايجاد کنند که با کارآمدي نسبي به مردم خدمات ارائه ميکنند، درحاليکه کشورهاي ديگر گرفتار فساد، ناکارآمدي و بوروکراسي صلب و حجيم هستند؟ چه رابطهاي بين کارآمدي دولت و دموکراسي وجود دارد؟ آيا اين دو يکديگر را تقويت ميکنند يا آيا تنشي بين مديريت مناسب دولتي و مشارکت سياسي گسترده وجود دارد؟
اهميت کيفيت دولت بر نتايج مطلوب در سياستگذاريها را ميتوان در زمينههاي مختلفي مشاهده کرد؛ بهعنوانمثال در بحران يورو در سال
2010-2009 نظامهاي بانکي کشورهايي مانند يونان و ايتاليا گرفتار سطوح بالايي از بدهي شدند. برخلاف کشورهاي اسکانديناوي، آلمان و هلند که توانستند انضباط نسبي بودجهاي برقرار کنند، ايتاليا و يونان نتوانستند مخارج دولتي را کنترل کنند. کمبود بودجه در يونان و ايتاليا تحتتأثير بقاي نوعي از سياست حاميپرور بود که باعث افزايش بيش از حد استخدامهاي دولتي و تسهيل فساد ميشد و به کيفيت پايين خدمات دولتي منجر شد.
روايت مشابهي را ميتوان در مورد بسياري از دموکراسيهاي جديد، از جمله برزيل، هند و اندونزي تعريف کرد که در آنها انتخابات با موفقيت برگزار ميشود، ولي کيفيت حاکميت پايين است و در آنها سطوح مختلفي از فساد، حاميپروري و ناکارآمدي مشاهده ميشود.
فوکوياما براي بررسي رابطه بين دموکراسي و عملکرد حاکميت به پژوهش مارتين شفتر مراجعه ميکند. او استدلال ميکند که وجود يک بوروکراسي کارآمد در زمان حال به توالي تاريخي مدرنيزاسيون نسبت به فراگيرشدن حق رأي براي مشارکت گستردهتر دموکراتيک بستگي دارد. زماني که تحت شرايط اقتدارگرايي يک دولت وبري تثبيت ميشود، «ائتلافي اقتدارگرا» حول آن رشد مييابد که متعاقبا از اينکه سياستمداران آن را بهعنوان منبعي براي حاميپروري استفاده کنند، جلوگيري ميکند.
از سوي ديگر اگر پيش از اتفاقافتادن چنين مدرنيزاسيوني، حق رأي دموکراتيک بسط يابد، خود دولت به يک دارايي در دست سياستمداراني بدل خواهد شد که به دنبال بسيج رأيدهندگان با تطميع مردم به وسيله استخدام دولتي هستند.
اما تجربه آمريکا ميتواند مدلي براي کشورهاي درحالتوسعه معاصر فراهم آورد که به دنبال اصلاح مديريت دولتي خود هستند. در آمريکا در اوايل قرن نوزدهم حاميپروري پديد آمد و دولت نسبتا ضعيفي با مشخصههاي سطوح بالايي از فساد و حاميپروري بر اين کشور حاکم بود. اما زمينهها براي مديريت وبري در اوايل قرن بيستم فراهم شدند. درحاليکه درگيري نظامي در گسترش و مدرنيزاسيون دولت نقش داشت، اصلاحات به ميزان هرچه بيشتري به دليل مطالبات ائتلاف طبقه متوسط جديدي پيش رفتند که در نظام حاميپروري قديمي سهمي نداشتند.
شفتر در مورد فساد بر اهميت بخش عرضه تأکيد دارد: حاميپروري تنها زماني امکانپذير است که سياستمداران به منابعي از قبيل مناصب دولتي يا قراردادهايي دسترسي داشته باشند که بتوانند بين حاميان خود توزيع کنند.
بخش بعدي اين مقاله به چهار مورد تحليل تاريخي مدرنيزاسيون اختصاص دارد.
پروس/آلمان: پروس يک مثال از قاعدهاي است که چارلز تيلي[i] مطرح ميکند مبنيبر اينکه «جنگ دولت را ميسازد و دولت جنگ را». فوکوياما توضيح ميدهد که مسائل مربوط به جنگ در دوره فردريک ويليام[ii] چطور باعث تقويت دولت متمرکز شدند و به يک هويت ملي خاص شکل دادند. او سپس توضيح ميدهد که مديريت اين دولت مستلزم ايجاد يک بوروکراسي متمرکز است که ماليات جمع کند و تدارکات ارتش را اداره کند. به مرور زمان بوروکراسي پروسي به سطح هرچه بيشتري از استقلال از اقتدار فردي شاه دست يافت و از طريق قوانين مديريتي خواستهاي خود را بيان کرد.
آخرين اصلاحات در دولت پروس پس از شکست از ناپلئون در سال 1806 اتفاق افتاد که به ايجاد دستگاه نظامي بسيار مدرنتري منجر شد. اين اصلاحات، امتيازهاي فئودال را لغو کرد و مشاغل بوروکراتيک را بر اساس شايستهگزيني روي طبقات متوسط گشود و بر بنيان يک نظام دانشگاهي جديد و اصلاحشده، آموزش را به دروازهاي براي مناصب دولتي بدل کرد. پس از شکلگيري آلمان يکپارچه در سال 1871 و تحت حکومت جمهوري وايمار، اين بوروکراسي استقلال خود را حفظ کرد و به الگويي براي حکومت آلمان بدل شد. بعدتر نازيها توانستند يهوديها، کمونيستها و مقامات سياسي را از بوروکراسي تصفیه کنند، اما نتوانستند تعداد زيادي از حاميان خودشان را به بوروکراسي وارد کنند.
جمهوري فدرال آلمان که پس از سال 1949 پديدار شد، حکومت را تحت کنترل دموکراتيک قرار داد ولي اين کار را با احترامگذاشتن به استقلال بوروکراسي در استخدام و ترفيع رتبهها انجام داد. درنتيجه، حاميپروري هيچگاه در آلمان ريشه ندواند و شايستهگزيني و استقلال از اصول سازماندهي حکومت در آلمان باقي ماندند.
يونان و ايتاليا: در آغاز قرن نوزدهم يونان يک استان از امپراتوري عثماني با سنت ديرينه مقاومت در برابر جمعآوري ماليات بود. يونان در سال 1821 اعلام استقلال کرد ولي بدون کمک خارجي از سوي بريتانيا، فرانسه و روسيه نميتوانست اين کار را به انجام برساند. با تصويب قانون اساسي 1844 که فضا را براي حق رأي عمومي در سال 1864 فراهم ميكرد، يونان به اولين دموکراسي انتخاباتي اروپايي بدل شد. در قرون بيستم و بيستويکم نيز نفوذ خارجيها در يونان ادامه يافت و در جنگ جهاني دوم ايتاليا و آلمان به اين کشور تهاجم کردند. پس از شکست متحدين در جنگ جهاني دوم، يونان دچار جنگ داخلي شد و پس از آن از سال 1967 تا 1974 تحت کنترل حکومت نظامي بود. اين منازعات سياسي باعث ايجاد شکافي عميق در جامعه يونان شد و بياعتمادي شديدي هم در جامعه يونانيان و هم بين جامعه و دولت يونان شکل گرفت. بحران فعلي يورو که در آن سياست يونان در کنترل تروئيکا (اتحاديه اروپا، بانک مرکزي اروپا و صندوق بينالمللي پول) بوده نيز صرفا ادامه روند دخالتهاي خارجي در يونان است.
دولت يکپارچه ايتاليا که توسط کاميلو بنسو کنت کاوور و جوزپه گاريبالدي فرمانده ارتش در دهه 1860 تأسيس شد، شمال توسعهيافته را به بخشهاي جنوبي که به شدت توسعه نيافته، متصل كرد. نخبگان زميندار ايتاليايي در قبال اعطاي استقلال در ملکهايشان با اتحاد تحت رهبري بورژوازي شمال موافقت کردند، اين همان مسئلهاي است که آنتونيو گرامشي آن را «اتحاد تاريخي» ناميد. علاوه بر دخالتهاي خارجي، يونان و ايتاليا يک ويژگي مشترک ديگر نيز دارند: عقيمماندن يک انقلاب صنعتي درونزاد. هر دوي اين کشورها در اواخر قرن نوزدهم و اوايل قرن بيستم يک فرايند شهريشدن سريع را تجربه کردند اما بدون تأثيرات متحولکننده صنعتيسازي و گسترش سريع اقتصاد بازار. تحت چنين شرايطي (که به شرايط بسياري از کشورهاي در حال توسعه معاصر شبيه است) تمامي دهقانان روستايي به شهرها نقل مکان کردند و آداب و رسوم روستايي و روابط
حامي-مشتريشان را با خود به همراه آوردند. در اين کشورها يک طبقه متوسط مدرن يا يک پرولتارياي صنعتي قابل قياس با کشورهاي اروپاي غربي همچون بلژيک، انگلستان، فرانسه يا آلمان پديدار نشد. بنابراين، اشتغال دولتي به مسير اصلي براي بسيج اجتماعي بدل شد و تسخير دولت به هدف اصلي رقابت سياسي تبديل شد.
بنابراين، در يونان و جنوب ايتاليا، با بسط حق رأي و مواجهشدن سياستمداران دموکراتيک با مسئوليت بسيج رأيدهندگان، روابط بندهنوازي به تدريج به حاميپروري مدرن تبديل شد. پيش از اين نيز در دهه 1870 حکومت يونان نسبت به بريتانيا به ازاي جمعيت سرانه خود هفت برابر کارمند دولتي داشت. با لغو فئوداليسم در جنوب ايتاليا در قرن نوزدهم، روابط رسمي بين يک سرور و زيردست به روابط غيررسمي بدل شد که در آن زمينداران از روابط سياسي و ثروت خود استفاده ميکردند تا دهقاناني که روي زمينهايشان کار ميکنند را کنترل کنند.
آمريکا: در چنين پيشزمينهاي آمريکا به اين دليل جلب توجه ميکند که مديريت ملي اين کشور در ميانه قرن نوزدهم بيشتر به يونان و ايتاليا شبيه بود ولي در قرن بيستم به آلمان شباهت يافت. گشودگي حق رأي عمومي در آمريکا به تدريج در دهههاي 1820 و 1830 اتفاق افتاد. احزاب سياسي تلاش ميکنند براي کسب رأي حاميان خود را بسيج کنند. آنان دريافتند که اين کار با سياستهاي برنامهمحور يا به مدد ايدئولوژيهاي انتزاعي امکانپذير نيست، بلکه رأيدهندگان با وعدههاي مزاياي مستقيم به بهترين شکل بسيج ميشوند. احزاب سياسي رقيب بر سر مسائلي همچون بردهداري يا تعرفهها با هم منازعه داشتند اما (بهخصوص پس از جنگ داخلي) آنان ماشينهاي سياسي پيچيدهاي ساختند تا از طريق توزيع مزاياي فردي رأي به دست آورند. تجربه آمريکا نشان ميدهد که حاميپروري يک انحراف نيست و فرمي از رفتار سياسي نيست که در فرهنگ کشورها ريشه داشته باشد بلکه نتيجه طبيعي فرمي ابتدايي از دموکراسي در کشورهايي است که سطوح درآمدي و آموزشي پاييني دارند. تلاشهاي جدي در جهت اصلاحات در آمريکا در دهه 1880 آغاز شدند. برتانياييها در دهههاي 1850 و 1860 اصلاحات عمدهاي در خدمات دولتي
خود اعمال کردند و انتصابهاي سياسي را لغو کردند و آموزش و شايستگي را مبناي استخدامها و ترفيع رتبهها قرار دادند. اين ايدهها به آمريکا منتقل شدند و درنهايت رئيسجمهور ويلسون از جدايي سياست از مديريت و تخصصيسازي مديريت دفاع کرد.
در دهههاي پاياني قرن نوزدهم جنبشي مردمي براي اصلاح خدمات دولتي پديدار شد و گروههاي مختلفي به فساد آشکار و عملکرد ضعيف حکومت آمريکا در سطوح مختلف تاختند. اين مسائل در سال 1883 منجر به تصويب قانون پندلتون[iii] شد. اين قانون اولين کميسيون خدمات دولتي آمريکا را تأسيس کرد و يک نظام طبقهبندي براي مقامات دولتي ايجاد کرد که شايستگي و نه روابط سياسي را شرط استخدام قرار ميداد. ساخت يک دولت وبري مدرن در ايالات متحده فرايندي بلندمدت بود و برخي جنبههاي آن هرگز محقق نشدند. در آمريکا به دليل موانعي که نظارت و توازن قانون اساسي پيش مينهاد، بسط يک نظام شايستهسالار دههها طول کشيد. سياستمداران ريشهدار چه در ميان جمهوريخواهان و چه دموکراتها هيچ تمايلي نداشتند تا از حق خود مبني بر استفاده از انتصابهاي سياسي چشمپوشي کنند؛ بنابراين خدمات دولتي طبقهبنديشده فقط زماني گسترش مييافت که پس از يک انتخابات يک حزب جايگزين حزب ديگر ميشد و حزبي که از قدرت برکنار ميشد، تلاش ميکرد تا از افراد منتصب خود دفاع کند.
سياست اصلاحات
اين پرسش پيش ميآيد که چرا اصلاح خدمات دولتي در پروس/آلمان و ايالات متحده رخ داد؛ ولي در ايتاليا يا يونان رخ نداد؟ پاسخ در نمونه پروس/آلمان داده شده است: اصلاحاتي که با فشارهاي مربوط به درگيري نظامي به پيش رانده شدند، پيش از پيشرفت دموکراسي تودهاي اتفاق افتادند. رقابت نظامي انگيزههايي براي ايجاد يک دولت کارآمد و بنابراين دولتي مدرن فراهم ميكند که بسيار قدرتمندتر از انگيزههاي اقتصادي معمول است؛ اما هيچ کشور در حال توسعهاي نبايد تاريخ جنگزده آلمان در سه دهه اخير را تکرار کند. بوروکراسيهاي مستقل و باکيفيت درهرحال شمشيري دولبه هستند. اگر اين بوروکراسيها بيش از حد کارآمد و مستقل شوند، ممکن است از کنترل سياسي خارج شوند. جنگهاي فاجعهآميز در ژاپن و آلمان نمونههايي از همين مسئله هستند.
مورد آمريکا (و انگلستان) جذابيت بيشتري دارد؛ زيرا اصلاح دولت به الزامات امنيت ملي بستگي نداشته است. فشار سياسي در راستای اصلاح از سوي ائتلاف طبقه متوسطي وارد شد و گروههاي اجتماعي جديدي که با فرايند صنعتيسازي به وجود آمده بودند، يک مبارزه سياسي بلندمدت عليه طرفداران حاميپروري را رهبري کردند. در بريتانيا اين اصلاحات از سوي طبقه متوسط حمايت ميشد که تا حدود زيادي از موقعيتهاي رانتجويي در حکومت محروم شده بود و براي پيشرفت بايد بر تواناييهاي تحصيلي و شايستگي خود اتکا ميکرد. اين ائتلاف اصلاحي که شامل ذينفعان کسبوکار، جوامع علمي و اصلاحکنندگان آموزشي ميشد، براي تغيير در ميان نخبگان بريتانيايي لابي کرد.
مورد آمريکا پيچيدهتر بود و نشان ميدهد که تغييرات اقتصادي لزوما به خودي خود به اصلاحات کمکي نميکند. در دهه 1980 راهآهنها نماينده پيشرفتهترين بخش از سرمايهداري صنعتي در آمريکاي شمالي بودند؛ اما ذينفعان راهآهن ياد گرفته بودند که با خريد نفوذ سياسي از طبقه سياستمداران حاميمدار، در بازي فساد مشارکت کنند. ائتلاف مترقي حول گروههاي ديگري شکل گرفت که منافعشان با فعاليتهاي اغلب انحصارگرايانه راهآهنها آسيب ديده بود: کشتيرانيها، کشاورزان، صاحبان کسبوکار شهري و راهآهنهاي کوچکتر که در حال باختن رقابت بودند. گروههاي ديگري که بهتازگي بسيج شده بودند، به آنان پيوستند؛ ازجمله اصلاحگران شهري که شرايط زندگي در شهرهاي آمريکايي را تأييد نميکردند.
مدرنيزاسيون: نظريه و واقعيت
در بررسي اين نمونهها اين سؤال پيش ميآيد که چرا ائتلافهاي اصلاحي در بريتانيا و آمريکا شکل گرفتند؛ ولي در ايتاليا و يونان شکل نگرفتند. دستکم سه پاسخ به اين پرسش محتمل است. پاسخ اول به ماهيت توسعه اقتصادي مربوط است. بريتانيا و آمريکا شکل کلاسيک صنعتيسازي را تجربه کردند که در آن صنايعي که جديدا سازماندهي شده بودند، تعداد زيادي از کارگران را از بخش کشاورزي خارج کردند و آنان را در محيطي شهري قرار دادند و تقسيم کار و زندگي اجتماعي بهکلي متحول شدند؛ اما يونان و جنوب ايتاليا مدرنيزاسيون بدون توسعه را تجربه کردند که شهريشدن بدون رشد يک اقتصاد بازار صنعتي قدرتمند است. تحت اين شرايط نظم روستايي قبلي به شهرها منتقل ميشود و بسيج گروههاي جديد مانند طبقه متوسط يا پرولتاريا وجود ندارد. دليل دوم فرهنگي است و ميتوان آن را به قوت ديدگاههاي اخلاقي نسبت داد. سومين عامل تأثير رهبري است. در سالهاي پس از پايان جنگ سرد، ايتاليا فرصت داشت تا يک دولت مدرن سالم بسازد؛ اما ايتاليا به جاي اينکه به روزولت يا ويلسون دست يابد، سيلويو برلوسکني و اومبرتو بوسي توليد کرد. پايه رأي هر دو آنها دقيقا همان گروههايي از طبقه متوسط بودند
که از فساد سيستم قديم خسته بودند و خواهان تغيير بودند؛ اما به جاي فراهمکردن راهي به سوي مدرنيزاسيون و اصلاح ساختاري اقتصاد ايتاليا، اين دو رهبر به اقدامات عوامفريبانه متوسل شدند و به نوع جديدي از فساد مشروعيت بخشيدند. يک فرضيه از زمان ماکس وبر وجود داشته است که رشد يک «قفس آهنين» از بوروکراسي متمرکز پيامد جانبي اجتنابناپذير فرايند مدرنيزاسيون است؛ اما واقعيت اين است که بوروکراسيهاي با کيفيت بالا بيشتر يک استثنا هستند تا قاعده. زماني که رشد دموکراتيک حق رأي پيش از مدرنيزاسيون دولت اتفاق بیفتد، ممکن است به حاميپروري گسترده منجر شود. در مقابل دولتهاي اقتدارگرايي که در ابتدا بوروکراسيهاي مدرن ميسازند، اغلب زماني که دموکراتيزه ميشوند، در وضعيت بهتري خواهند بود. درنهايت بايد اين پرسش را مطرح کنيم که آيا زماني که به يک دولت وبري دست مييابيم، اين وضعيت پايدار خواهد بود يا اين دولت وبري ممکن است در معرض زوال سياسي قرار گيرد. پاسخ اين است که همه دولتهاي مدرن در خطر تسخيرشدن از طریق گروههاي قدرتمند هستند. در آمريکا فرمي از فساد که شامل مبادله آشکار رأي در قبال يک مساعدت بود، از ميان رفته است؛ ولي يک
سيستم گستردهتر و قانوني براي خريد نفوذ سياسي جايگزين آن شده است و سياستمداران و گروههاي ذينفع در اين سيستم مساعدتهاي متقابلي را با هم تبادل ميکنند. به نظر ميرسد که توسعه سياسي يک مسير يکطرفه نيست که صرفا در راستای رشد حرکت كند. هميشه امکان زوال سياسي وجود دارد.
پينوشت:
[i[Charles Tilly
[ii[Great Elector of Brandenburg Frederick William
[iii[Pendleton
