الزامات نهادی رشد اقتصادی بلندمدت
اقتصاد ایران در دوره 90-1355 قبل از تشدید تحریم‌های بین‌المللی عملکرد ضعیفی داشته و تولید ناخالص سرانه در این دوره کاهش یافته است. در یک دهه پس از آن نیز نرخ رشد اقتصادی حدود صفر بوده و درآمد سرانه ایرانیان روندی کاهنده داشته است.
اقتصاد ایران در دوره 90-1355 قبل از تشدید تحریم‌های بین‌المللی عملکرد ضعیفی داشته و تولید ناخالص سرانه در این دوره کاهش یافته است. در یک دهه پس از آن نیز نرخ رشد اقتصادی حدود صفر بوده و درآمد سرانه ایرانیان روندی کاهنده داشته است. ابعاد فقر و بیکاری و نابرابری توزیع درآمد در کشور نگران‌کننده است و تداوم این وضعیت می‌تواند در آینده پیامدهای اجتماعی ناگواری برای جامعه ما داشته باشد. ازاین‌رو چاره‌اندیشی برای چالش‌های موجود بر سر راه رشد پایدار درازمدت دیگر نه یک انتخاب بلکه برای حراست از کیان جمهوری اسلامی یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر به شمار می‌رود. توجه به مسائل کوتاه‌مدت اقتصاد کشور نباید مانع از دیدن چشم‌اندازهای درازمدت رشد شود. به‌ویژه آنکه به گمان ما وضعیت موجود محصول سه عامل زیر است و به دلیل درهم‌تنیدگی و اثرات متقابل آنها حل مسائل کوتاه‌مدت اقتصاد ایران با حل مسائل درازمدت گره خورده است:
یکم: مسائل ساختاری و نهادی اقتصاد کشور که در چشم‌انداز درازمدت قابل حل است.
دوم: سیاست‌های نادرست پولی، مالی و ارزی که ثبات اقتصاد کلان و توان رقابتی کشور را مختل کرده و خود مانع بزرگی در راه رشد درازمدت اقتصادی است.
سوم: تحریم‌های بین‌المللی که رفع کامل آنها نیازمند زمان نسبتا طولانی است و قطعا بر اوضاع و احوال اقتصاد کشور در کوتاه‌مدت و رشد درازمدت آن تأثیر سوء بر جای گذاشته و خواهد گذاشت.
واکاوی اختلاف‌نظرهای موجود میان اقتصاددانان کشور گویای آن است که این اختلافات اساسا ناشی از وزن‌دهی متفاوت به عوامل ساختاری و نهادی و سازوکار قیمت‌ها است. برای برون‌رفت از تله تعادل رشد اقتصادی بطئی لازم است در کنار برنامه خروج غیرتورمی از رکود، یک برنامه میان‌مدت رشد اقتصادی تنظیم کنیم و روابط درونی میان این دو برنامه را در کار خویش لحاظ کنیم. تجربه جهانی گویای آن است که آن دسته از کشورهایی که با تأخیر صنعتی شده‌اند، برای نیل به رشد پایدار بلندمدت از طریق نظام بازار شرایط زیر را فراهم آورده‌اند، اما متأسفانه ما نتوانسته‌ایم این شرایط را به وجود آوریم.
1- تأمین ثبات سیاسی در داخل و اتخاذ سیاست همزیستی مسالمت‌آمیز در سطح روابط بین‌المللی (یکی از شاخص‌های حکمرانی خوب)
2- تعریف حقوق مالکیت خصوصی و تضمین اجرای قراردادها (نگاه کنید به بحث نظام اقتصادی)
3- اصلاح قوانین و روال‌های اداری به منظور کاهش هزینه‌های بوروکراسی (نگاه کنید به بحث محیط کسب‌وکار)
4- ایجاد نهادهای مالی مناسب برای تأمین مالی بخش خصوصی و نظارت مؤثر بر کارکرد بازارهای مالی
5- اتخاذ رویکرد صادراتی در تجارت بین‌المللی و فراهم‌کردن بسترهای لازم برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (نگاه کنید به بحث ضرورت تعامل با اقتصاد جهانی)
6- تأمین ثبات اقتصادی از طریق رعایت انضباط مالی و پولی (نگاه کنید به بحث ساختار اقتصادی وابسته به نفت و تبعات آن)
7- تعبیه نظام انگیزش‌های مالی مناسب و اتخاذ سیاست‌های صنعتی (نگاه کنید به نظام انگیزش‌های مالی نامناسب)
8- ایجاد نهادهای مشروعیت‌بخش به بازار، شامل دموکراسی و حمایت‌های اجتماعی و تأمین اجتماعی (نگاه کنید به شاخص‌های حکمرانی خوب در مورد دموکراسی و بحث تأمین اجتماعی در قسمت بعدی این گزارش)
در غیاب شرایط فوق، اقتصاد بازار و بنگاه‌های خصوصی نمی‌تواند با کارایی عمل کرده و وظیفه خود را در رشد و توسعه اقتصاد ملی به نحو شایسته ایفا کند. باید به خاطر داشت که پیشران حرکت‌های اصلاحی عبارت است از برآیند سه نیروی زیر:
- خواست مردم و تشکل‌های صنفی در راستای برقراری دموکراسی، نظارت بر کار دولت و برپایی اقتصاد بازار و بهبود رفاه اقتصادی
- فشارهای ناشی از جهانی‌شدن و نقش پررنگ‌تر عامل بین‌المللی در عصر جهانی‌شدن اقتصادها.
همان‌طور که گفتیم دسترسی به بازارهای بزرگ‌تر و استفاده از سرمایه و فناوری بین‌المللی نیز هویت‌های ملی را به تن‌دادن به معیارهای بین‌المللی سوق می‌دهد.
- بالاخره اراده بخش‌هایی از حاکمیت در راستای انجام اصلاحات اقتصادی به منظور سازگار کردن حکمرانی با نیازهای جامعه مدنی و تشکل‌های اقتصادی
این هر سه عامل در مورد ایران مصداق دارد. بدین ترتیب می‌توان گفت که زمینه‌های عینی و ذهنی اصلاحات اقتصادی و اجتماعی و سیاسی در جامعه ما فراهم است. در زیر تلاش خواهیم کرد اصلاحات ساختاری و نهادی لازم برای قرارگیری ایران در مسیر رشد پایدار بلندمدت را مشخص و راه‌های رسیدن به آن را تعیین کنیم.
1- تعامل سازنده با جهان خارج و سیاست تجاری
قبلا درباره اهمیت استفاده از مزایای تجارت و سرمایه‌گذاری خارجی به تفصیل سخن گفتیم. برای بهره‌گیری از این مزیت‌ها لازم است سیاست خارجی کشور در جهت کاهش خطرات امنیتی در سطح بین‌المللی و بهره‌گیری از فرصت‌های موجود در عرصه بین‌المللی به منظور حداکثرسازی منافع ملی هدایت شود. پیشبرد سیاست دموکراتیک در جامعه و وفاداری به حقوق شهروندی و معیارهای پذیرفته‌شده در کنوانسیون‌های بین‌المللی می‌تواند به پیشبرد سیاست تنش‌زدایی کمک مؤثری کند. حل مناقشه هسته‌ای در چارچوب سیاست همزیستی مسالمت‌آمیز امکان‌پذیر خواهد بود و این در صدر اولویت‌های دولت و وزارت امور خارجه قرار دارد. خوشبختانه دولت یازدهم به این مواضع وفادار است. اما نمی‌توان مصالح نظام را با حرکات ضد و نقیض در عرصه سیاست بین‌المللی به خطر انداخت. ازاین‌رو اتخاذ سیاست صحیح در عرصه بین‌المللی یک مسئله است و مسئله دیگر استمرار سیاست‌ها در بلندمدت است. اما برای مشارکت فعال در تقسیم کار جهانی، اتخاذ رویکرد صادراتی در عرصه اقتصاد ضروری است. یکی از مهم‌ترین چالش‌ها در این زمینه عضویت ایران در سازمان جهانی تجارت است. بدیهی است با تغییر سیاست خارجی کشور، عضویت ایران در سازمان جهانی تجارت تسهیل خواهد شد. یکی دیگر از الزامات اتخاذ رویکرد صادراتی، تعیین نرخ اسمی ارز در سطح تعادلی میان‌مدت و حفظ ثبات نسبی نرخ حقیقی ارز به منظور اجتناب از تبعیض علیه صادرات و تخریب توان رقابتی تولیدات داخلی در بازارهای داخلی و خارجی است. اما این کار چنان‌که قبلا توضیح دادیم، مستلزم بریدن بند ناف بودجه از نفت است. فقط در این صورت است که سیاست پولی مقهور سیاست مالی نخواهد بود و می‌توان به ثبات اقتصاد کلان و کاهش تورم امیدوار بود. برای بهره‌مندی از ثمرات سرمایه‌گذاری خارجی لازم است موانع حقوقی ورود سرمایه به صنعت بالادستی نفت مرتفع شود و از قید قراردادهای بیع متقابل رها شویم.
2- بهبود کیفیت حکمرانی
امروزه نه سرمایه مالی، نه منابع طبیعی و نه فناوری محدودیت رشد برای یک کشور در حال توسعه نیستند. سرمایه و فناوری را می‌توان به سهولت از بازار جهانی فراهم آورد و منابع طبیعی کمیاب را از طریق تجارت بین‌المللی کسب کرد. بر این اساس می‌توان گفت محدودکننده‌ترین عامل رشد بلندمدت اقتصادی همانا حکمرانی خوب است. در عین حال باید توجه داشت که لازمه رشد اقتصادی پایدار دستیابی به عالی‌ترین مدارج ترقی در حوزه حکمرانی نیست. اگر دولت توسعه‌گرایی با حداقل ظرفیت‌های لازم برای به چرخش درآوردن توسعه اقتصادی وجود داشته باشد، به موازات رشد اقتصادی شاهد تحولات ساختاری در اقتصاد و جامعه خواهیم بود که خود نیروهای پیشران برای تکامل ماشین دولت را به وجود می‌آورد و رشد اقتصادی و حکمرانی با تأثیر و تأثر متقابل خود متحول می‌شوند. در تنظیم برنامه اصلاح دولت لازم است به این نکته مهم توجه شود که در هر زمان و مکان چه ائتلاف‌هایی می‌توان برای تحول به وجود آورد. برای این منظور باید برندگان و بازندگان هر اقدام اصلاحی به دقت تعیین شوند و استراتژی مناسب برای تضمین موفقیت جبهه برندگان و کاستن از مقاومت جبهه بازندگان اتخاذ شود. بدیهی است که در هر مورد خاص باید یک برنامه عملیاتی با مشارکت ذی‌نفعان و خبرگان و مسئولان تنظیم شود و یک سازوکار روشن اجرایی و نظارتی برای تحقق اهداف مورد نظر تعبیه شود. بنابراین آنچه در زیر تحت عنوان سیاست‌ها مطرح می‌شود، صرفا به رئوس مسائل اشاره دارد و نه بیشتر.
- بهبود حق اظهارنظر و پاسخ‌گویی
- افزایش ثبات سیاسی و مقابله با خشونت و تروریسم
- ارتقای کارآمدی دولت
- بهبود کیفیت مقررات
- حاکمیت قانون
- کاهش فساد
3- اصلاح نظام اقتصادی
همان‌طور که در آسیب‌شناسی نهادها و سیاست‌های اقتصادی و صنعتی مطرح شد، نظام اقتصادی ایران دچار یک دگردیسی بیمارگونه شده است. بدین معنی که در کنار یک بخش خصوصی شرکتی نسبتا ضعیف، شاهد حضور شرکت‌های بزرگ دولتی، شرکت‌های وابسته به نهادهای بخش عمومی و بخش غیررسمی اقتصاد هستیم.
3-1- بازآرایی نظام اقتصادی به منظور گسترش حیطه عمل بخش خصوصی
ترتیبات اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در قانون سیاست‌های اجرایی این اصل پیش‌بینی شده است. واگذاری 40 درصد سهام شرکت‌های صدر اصل 44 با عنوان سهام عدالت و نگهداری 20 درصد سهام این شرکت‌ها در دست دولت، انگیزه‌ای برای ورود بخش خصوصی به این فعالیت‌ها باقی نمی‌گذارد؛ چراکه در این صورت سهام مدیریتی و کنترلی در دست دولت باقی خواهد ماند. این در حالی است که هدف از واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی بهبود کارایی این شرکت‌هاست و این مقصود صرفا با انتقال حقوق مالکیت، بدون انتقال حق مدیریت و کنترل حاصل نمی‌شود. در این زمینه دولت موظف می‌شود:
- از واگذاری شرکت‌های دولتی به شرکت‌های شبه‌دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی اجتناب کند و فقط بخش خصوصی واقعی را در این زمینه طرف معاملات خود قرار دهد.
- سازمان تأمین اجتماعی موظف است در دوره برنامه ششم توسعه، نسبت به واگذاری سهام مدیریتی خود در شرکت‌های تحت تملک آن از طریق بورس اقدام کند.
- مالکیت بانک‌ها، مؤسسات بیمه و شرکت‌های دولتی متعلق به نهادها و بنیادها به‌تدریج به بخش خصوصی واقعی واگذار شود و این واگذاری‌ها به نحوی صورت گیرد که مالکیت و مدیریت این مؤسسات در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد. وگرنه انتقال مالکیت بدون انتقال اختیارات مدیریت نمی‌تواند منجر به بهبود کارایی فنی و تخصیصی در اقتصاد کشور شود.
- در واگذاری 40 درصد سهام شرکت‌های صدر اصل 44 به صورت سهام عدالت، پیامدهای آن را بر مدیریت شرکت‌های دولتی بسنجد و در صورت زیان‌بار بودن از آن اجتناب کند.
- تمامی مؤسسات مالی و شرکت‌های تولیدی و خدمات متعلق به نهادها مشمول حسابرسی بیرونی قرار گیرند و مشابه شرکت‌های خصوصی ملزم به پرداخت مالیات و حق بیمه سهم کارفرما شوند.
- نهادهای نظامی و انتظامی از تأسیس مؤسسات مالی و شرکت‌های ساختمانی، صنعتی، معدنی و کشاورزی منع شوند. این نهادها در صورت نیاز می‌توانند از طریق ورود به فعالیت‌های پیمانکاری در امر سازندگی کشور مشارکت کنند.
- شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (شستا) ملزم شود سهام کنترلی همه شرکت‌های متعلق به خود را طی یک برنامه زمانی پنج‌ساله از طریق بورس واگذار کند و به جای شرکت‌داری به مدیریت دارایی‌های مالی بپردازد.
- در بورس اوراق بهادار واگذاری‌ها باید به صورت شفاف و رقابتی انجام شود و سرنوشت آن به دست عوامل غیربازاری سپرده نشود.
- تضمین اجرای قراردادها از طریق اصلاح دستگاه قضائی با هدف رسیدگی منصفانه، سریع و ارزان به دعاوی تجاری
- حمایت از مالکیت معنوی
3-2- توانمندسازی بخش خصوصی
با اعمال سیاست‌های کلان اقتصادی و بهبود محیط کسب‌وکار، فضای سرمایه‌گذاری و فعالیت بخش خصوصی بهبود خواهد یافت و از این طریق هزینه‌ها و مخاطرات فعالیت‌های اقتصادی برای این بخش کاهش خواهد یافت. اما سیاست‌های یادشده به‌تنهایی برای تقویت بخش خصوصی کفایت نمی‌کند، ازاین‌رو در ادامه، سیاست‌های مناسب برای توانمندسازی بخش خصوصی تجویز می‌شود:
- عدم تبعیض بین بخش خصوصی و عمومی
- ایجاد فضای رقابتی در اقتصاد کشور
- تضمین حقوق مالکیت خصوصی
- عدم مداخله غیرضرور دولت در بازارها
- شفافیت در مناقصه‌های دولتی
- پرداخت به‌موقع بدهی‌های دولت به بخش خصوصی
- ساماندهی بخش غیررسمی اقتصاد کشور
4- بهبود محیط کسب‌وکار
در اینجا فقط به رئوس سیاست‌ها به منظور بهبود هر یک از اجزای شاخص محیط کسب‌وکار اشاره شده است:
- تسهیل کسب مجوزهای ساخت‌وساز
- سهولت استخدام و اخراج کارگران
- تسهیل ثبت املاک در ایران
- بهبود روال‌های دریافت اعتبارات بانکی در کشور
- بهبود وضعیت حمایت از سرمایه‌گذاران
- اصلاح نظام پرداخت مالیات‌ها
- بهبود روال‌های اداری تجارت خارجی
- سهولت برچیدن کسب‌وکار
هرگاه ایران بتواند عملکرد خود را در چهار شاخص مربوط به انجام کسب‌وکار به کشور میانه نزدیک کند، رتبه آن حدود 83 پله بهبود خواهد یافت. اینها عبارتند از: صدور مجوزهای ساختمانی، ثبت املاک، حمایت از سرمایه‌گذاران، استخدام کارگران و برچیدن کسب‌وکار.
5- اصلاح نهادهای پولی و مالی
5-1- استقلال بانک مرکزی
استقلال بانک مرکزی دارای سه بعد است: ساختاری، کارکردی و حرفه‌ای. دو بعد اول نیازمند یک چارچوب الزام‌آور قانونی است، اما بعد سوم قسمتی از استقلال عملی است که توسط مواردی نظیر ویژگی‌های شخصیتی رئیس بانک مرکزی و وزیر امور اقتصاد و دارایی، شرایط سیاسی و اقتصادی کشور، تجارب مربوطه در کشور و اولویت‌های ملی، عمق و کیفیت تحلیل پولی، میزان جابه‌جایی رؤسای بانک مرکزی و اقدامات واقعی بانک مرکزی و وزیر امور اقتصاد و دارایی تعیین می‌شود.
5-2- اصلاح نظام بانکی
در حوزه اصلاح نظام بانکی، رئوس سیاست‌ها به شرح زیر توصیه می‌شود:
- اصلاح قوانین پولی و بانکی
- تقویت چارچوب نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها
- ایجاد شورای هماهنگی بازارهای مالی
- ساماندهی وضعیت مؤسسات اعتباری غیربانکی
- اصلاح فعالیت‌های غیربانکی بانک‌های کشور
- بهبود شاخص کفایت سرمایه بانک‌های کشور
- ساماندهی و کاهش مطالبات غیرجاری بانکی
5-3- اصلاح بازار سرمایه
بازار مالی در ایران اساسا متکی بر نظام بانکی است. در عین حال بورس اوراق بهادار در کنار نظام بانکی، نقش مهمی در واگذاری شرکت‌های دولتی و تجهیز منابع مالی و توزیع ریسک ایفا می‌کند. سیاست‌های مربوط به بهبود عملکرد بورس اوراق بهادار به شرح زیر قابل توصیه است:
- ایجاد شرکت‌های تأمین سرمایه و صندوق‌های سرمایه‌گذاری املاک و مستغلات برای تأمین مالی مسکن
- بازبینی در کارکرد صندوق‌های سرمایه‌گذاری در جهت حداقل‌سازی آثار منفی حضور آنها در بازار سرمایه
- توسعه و تقویت شرکت‌های تأمین سرمایه
- ایجاد سازوکار خرید و فروش اوراق بهادار اسلامی در بورس اوراق بهادار
- الزام صندوق‌های موضوع بندهای 19 و 20 قانون بازار اوراق بهادار (مصوب سال 1384) و صندوق‌های سرمایه‌گذاری به ثبت در اداره ثبت شرکت‌ها
- افزایش حجم مبادلات الکترونیکی و ارتقای امنیت آن در بورس اوراق بهادار
- راه‌‌اندازی و گسترش نظام‌های خودانتظام، مانند کانون معامله‌گران بورس اوراق بهادار (بازارهای خارج از بورس)
- تقویت ارتباط بورس اوراق بهادار با بورس‌های جهانی و دیگر نهادهای مالی بین‌المللی
- ایجاد سازوکارهای لازم به منظور معامله سهام عدالت در بازار ثانویه
6- تضمین ثبات اقتصاد کلان
کلید نیل به ثبات اقتصاد کلان، تفکیک منابع نفتی از بودجه و تضمین استقلال بانک مرکزی است. در اینجا توصیه‌های سیاستی لازم برای تضمین ثبات اقتصاد کلان ارائه می‌شود:
- کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت از طریق بهبود نظام مالیاتی کشور و کاهش وظایف دولت
- اصلاح اساس‌نامه صندوق توسعه ملی و تضمین استقلال آن از دولت
- اجتناب مجلس شورای اسلامی از اعطای مجوزهای مالی به دولت در بودجه‌های سنواتی برای برداشت از صندوق توسعه ملی
- کنترل کسری بودجه دولت در زیر سه درصد تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری
- پرهیز از کسری موازنه بازرگانی و انباشته‌شدن بدهی‌های خارجی، از طریق رفع تحریم‌های بین‌المللی و قیمت‌گذاری تعادلی نرخ ارز
- اهتمام به کنترل تورم در کشور از طریق سیاست‌های مالی و پولی مسئولانه
- افزایش رتبه اعتباری دولت در نزد مؤسسات مالی
7- تأمین اجتماعی و بیمه سلامت
پایداری نظام اقتصادی و سیاسی هر کشور مستلزم وجود نهادهایی برای مشروعیت‌بخشی به نظام بازار است. با توجه به ابعاد گسترده فقر و بیکاری در ایران و پیش‌بینی افزایش نرخ بیکاری در دوره برنامه ششم، بازنگری در نظام تأمین اجتماعی و بیمه سلامت و بهبود کارآیی آن ضروری است. علاوه بر این، هم سازمان تأمین اجتماعی و هم اغلب صندوق‌های بازنشستگی کارکنان دولت و شرکت‌های وابسته به آن به دلیل عدم تکافوی منابع آنها امروزه مخارج سالانه خود را از منبع درآمدهای همان سال تأمین می‌کنند و برای رفع کسری‌های خود به انحای مختلف به بودجه دولت و منابع شرکت‌های مادر وابسته‌اند. بدیهی است ادامه این وضعیت می‌تواند در آینده نزدیک به یک بحران مالی بزرگ در کشور بدل شود. نکته‌ای که کمتر به آن توجه می‌شود این است که کشوری با سطح درآمد سرانه کنونی ما و نظام مالیاتی عقب‌مانده، به هیچ وجه قادر به پوشش همگانی تأمین اجتماعی و نظام حمایت اجتماعی نخواهد بود. امروزه هرچند کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی و سایر نهادها، کمک‌های ارزشمندی به اقشار محروم جامعه ارائه می‌دهند، اما در صورت گسترده‌شدن ابعاد فقر و بیکاری احتمال می‌رود که منابع این سازمان‌ها نیز برای پوشش همگانی چتر حمایت اجتماعی کافی نباشد. مجموعه این مسائل وجود یک بحران قابل پیش‌بینی در نظام تأمین و حمایت‌های اجتماعی را به ما گوشزد می‌کند. ازاین‌رو بازنگری در روال‌ها و سیاست‌های گذشته مجلس و دولت در این حوزه امری اجتناب‌ناپذیر است.
8- سیاست‌های ارتقاء رقابت‌پذیری کشور در سطح جهانی
دولت دهم به دنبال اجرای مرحله اول قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، سیاست‌های ویرانگری را در قبال شرکت‌های تولیدکننده برق و گاز در پیش گرفت. بدین معنا که همه درآمد این شرکت‌ها به منظور تأمین کسری مالی یارانه‌های نقدی مستقیما به خزانه واریز شد. متأسفانه دولت یازدهم نیز همین روال را در پیش گرفته است. به لحاظ اهمیت تأمین زیرساخت‌های مناسب از جمله برق، گاز، آب و حمل‌ونقل برای انجام فعالیت‌های اقتصادی، افزایش رقابت‌پذیری در گرو تأمین خدمات زیربنایی به قیمت رقابتی است. سایر رئوس سیاست‌ها در این حوزه عبارتند از:
- بهبود کیفیت آموزش ابتدایی
- بهبود خدمات آموزش عالی و تحقیقات دانشگاهی
- بهبود کارایی بازار کالا
- بهبود کارایی بازار کار
- کسب آمادگی تکنولوژیک
- رشد اندازه بازار
- تکامل کسب‌وکار
- حمایت از گسترش نوآوری و تحقیق
9- آمایش سرزمین و مدیریت منابع طبیعی
ایران کشوری پهناور با تنوع فراوان جغرافیایی و قومی است. توزیع جمعیت و فعالیت‌ها در پهنه سرزمین بسیار نامتعادل است. 12 استان کشور با سهمی معادل 23 درصد جمعیت کشور، فقط 13.4 درصد از تولید ناخالص بدون نفت را به خود اختصاص داده‌اند. متأسفانه به دلیل خشکسالی‌های اخیر به‌تدریج جمعیت روستایی مناطق شرق کشور از روستاها مهاجرت می‌کنند و در صورتی که این روند ادامه یابد در آینده بیش از پیش با پیشروی کویر و مشکلات امنیتی در این منطقه مواجه خواهیم بود. در برخی از مناطق پرجمعیت کشور، تخریب منابع و محیط زیست به وضعیت هشداردهنده رسیده است. بهره‌برداری بی‌رویه از منابع آب گواه این مدعاست. ازاین‌رو بازنگری در سیاست‌های آمایشی و مدیریت منابع طبیعی الزام‌آور است.
