مهار بارگذاری زیر تیغ مولدسازی

1. زمینی را تصور کنید که زیربنای مجاز آن صد هزار مترمربع است. اگر تراکم آن ۵۰ درصد افزایش یابد، زیربنای مجاز به ۱۵۰ هزار مترمربع می‌رسد. در حساب دستگاه مالک، این افزایش به معنای بالا‌رفتن ارزش دارایی است؛ در حساب شهرداری، می‌تواند درآمد بیشتری از ساخت‌وساز به همراه داشته باشد؛ و برای شهر، به معنای افزایش تقاضا برای آب، انرژی، دسترسی و خدمات است. این مثال ساده‌سازی‌شده، در فرایند مولدسازی املاک دولتی اتفاق می‌افتد.

2. به‌تازگی هیئت وزیران به پیشنهاد شورای‌ عالی شهرسازی و معماری ایران، «برنامه اقدام برای ساماندهی، پالایش عملکردی و تمرکززدایی از استان‌های تهران و البرز» را تصویب و ابلاغ کرده است که به گمان من، اقدامی ضروری است و جهت‌گیری قابل دفاعی دارد. این جهت‌گیری در اسناد قانونی مختلف نیز سابقه دارد. از‌جمله مفاد مهم آن، مهار بارگذاری در تهران و البرز، موضوع ماده ۳ مصوبه است. در این یادداشت، ضمن دفاع از اساس مصوبه، به تعارضی سیاستی می‌پردازم که ممکن است مراجع شهرسازی را در موقعیت اتخاذ تصمیم‌هایی ناسازگار با جهت‌گیری مصوبه قرار دهد.

3. تصویب‌نامه هیئت وزیران که در ۲۶ مهر ۱۴۰۵ ابلاغ شد، در ماده ۳ می‌گوید: «شورای‌ عالی شهرسازی و معماری ایران مکلف است ظرف شش ماه تمهیدات و ضوابط مورد نیاز به منظور ممنوع‌کردن بارگذاری جمعیتی و فعالیتی فراتر از ظرفیت طرح‌های جامع، تفصیلی و هادی شهری و روستایی در دو استان تهران و البرز را تصویب و جهت اجرا به دستگاه‌های اجرائی مشمول ابلاغ نماید‌». تبصره‌های این ماده نیز تعیین آب قابل‌ تأمین شهرها و سقف تأمین‌پذیر بنزین، گاز و برق را پیش‌بینی کرده‌اند. مقصود آن است که جمعیت و فعالیت از توان منابع و زیرساخت‌ها فراتر نرود. روشن است که از حیث مالکیت، این ماده تفاوتی میان اراضی قائل نشده است و از منظر سیاست‌گذاری، جز این نباید انتظار داشت.

4. در سوی دیگر، «مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت» قرار دارد که در جلسه شورای‌ عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا تصویب شده و در ۲۱ آبان ۱۴۰۱ به تأیید رهبری رسیده است. «مولدسازی» به شیوه‌های مختلفی از بهره‌برداری اقتصادی از دارایی‌ها اطلاق می‌شود، از‌جمله افزایش بهره‌برداری، تأمین مالی به پشتوانه دارایی، فروش یا تهاتر دارایی و ارزش‌افزایی از طریق تغییر حقوق توسعه‌ که اطلاق اخیر، تغییر حقوق‌ توسعه از طریق تغییر کاربری یا تراکم ملک برای افزایش ارزش مبادله‌ای آن، به بحث شهری مربوط است. مصوبه سران قوا و آیین‌نامه اجرائی آن، این مسیر را برای املاک مازاد دولت پیش‌بینی کرده‌اند.

در نتیجه، تصمیم شهرسازی می‌تواند ارزش دارایی دولت و درآمد حاصل از فروش یا مشارکت را افزایش دهد. بند ۳ مصوبه سران قوا، کمیسیون ماده ۵ و شورای‌ عالی شهرسازی و معماری را مکلف کرده است ‌درباره درخواست تغییر کاربری املاک مازاد، حداکثر ظرف یک ماه اعلام نظر قطعی کنند. ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرائی نیز کمیسیون‌های ماده ۵ و کارگروه‌های امور زیربنایی و شهرسازی را مکلف می‌کند درخواست‌های ارزش‌افزایی، از‌جمله تفکیک، تغییر کاربری یا افزایش تراکم را ظرف حداکثر یک ماه و با رویکرد «تعیین بیشترین ارزش‌ افزوده اقتصادی» بررسی کنند. بنابراین، این مراجع در پرونده‌های مولدسازی صرفا با یک درخواست عادی روبه‌رو نیستند؛ برای رسیدگی به این درخواست‌ها، مهلت و معیاری ویژه تعیین شده است. شهرداری نیز از افزایش ساخت‌وساز، درآمد بیشتری به دست می آورد. افزایش تراکم، ارزش دارایی دستگاه دولتی را بالا می‌برد و می‌تواند درآمد شهرداری از عوارض و صدور پروانه را نیز افزایش دهد. کمیسیون ماده ۵ با شهرداری یکی نیست؛ اما در تهران، شهردار ریاست کمیسیون را بر عهده دارد و دبیرخانه آن در شهرداری مستقر است. 

این جایگاه می‌تواند بر اثرگذاری خواست شهرداری در تصمیم‌های کمیسیون بیفزاید. در چنین شرایطی، میان منفعت درآمدی شهرداری و مسئولیت آن در توجه به ظرفیت شهر و تأمین خدمات، تنشی بالقوه شکل می‌گیرد. به این ترتیب، دستگاه دولتی مالک و شهرداری ممکن است از تصمیمی منتفع شوند که با جهت‌گیری تصویب‌نامه اخیر هیئت وزیران، به‌ویژه ماده ۳ آن، ناسازگار باشد.

5. به گمان من، دولت با همکاری شهرداری‌های تهران و البرز باید برای سنجش اثر مولدسازی بر شهر‌ گزارشی عمومی منتشر کند: چه املاکی تغییر کاربری یا افزایش تراکم گرفته‌اند؟ مساحت و کاربری پیشین و جدید آنها چه بوده است؟ چقدر به زیربنای مجاز افزوده شده و عایدی حاصل چقدر بوده است؟ چه سهمی از درآمد صرف زیرساخت و خدمات شده است؟ چه پرونده‌هایی در دست بررسی است و چه مواردی ممکن است در آینده مطرح شود؟

6. ماده ۳ مصوبه هیئت وزیران فرصتی است تا ظرفیت شهر به معیاری سنجش‌پذیر تبدیل شود. ضوابطی که بر اساس این ماده تدوین می‌شوند، باید منابع در دسترس، آثار انباشته تصمیم‌ها و مسئولیت تأمین خدمات را روشن کنند. پرونده‌های مولدسازی نیز باید با همین معیارها سنجیده شوند.