ناترازی پنهان حکمرانی؛ از بحران تصمیم تا «ردپای تصمیم»

به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،

امیر خسروی‌، تحلیلگر و پژوهشگر مالیه عمومی و حکمرانی مالی: کسری بودجه، ناترازی منابع و مصارف، انحراف از احکام بودجه و انباشت تعهدات، دیگر مسائل تازه‌ای در نظام مالی دولت نیستند. گزارش تفریغ بودجه ۱۴۰۳ نیز نشان می‌دهد از ۲۰۷ حکم بررسی‌شده، تنها ۶۹ حکم به‌طور کامل اجرا شده و بخش د‌رخور توجهی از احکام، یا ناقص یا بخشی اجرا شده یا فاقد عملکرد بوده‌اند. این ارقام یک پرسش مهم‌تر ایجاد می‌کنند: آیا بخشی از ناترازی‌های امروز، حاصل تصمیم‌هایی نیست که در سال‌های گذشته گرفته شده‌اند؟ این پرسش الزاما به معنای انتساب همه مشکلات به تصمیم‌گیرندگان نیست، بلکه ضرورت بررسی یک حلقه کمتر دیده‌شده را مطرح می‌کند: کیفیت فرایند تصمیم‌گیری.

‌ از ناترازی منابع به ناترازی تصمیم

محمدمهدی اشرفیان‌رهقی در یادداشت «مسئله ایران، بحران تصمیم» روزنامه «شرق» مورخ 29 شهریور 1405، مسئله را از تعدد بحران‌ها به کیفیت و ظرفیت تصمیم‌گیری منتقل می‌کند. در حوزه مالیه عمومی، این ایده را می‌توان چنین صورت‌بندی کرد: شاید در کنار ناترازی منابع، نوعی «ناترازی تصمیم» نیز وجود داشته باشد؛ یعنی فاصله میان پیچیدگی مسائل و کیفیت اطلاعات، تحلیل، ارزیابی ریسک و سازوکار تصمیم‌گیری درباره آنها. بنابراین، برای آزمون این فرض‌ باید بتوانیم مسیر تصمیم را بازسازی کنیم.

 پرونده معامله با پرونده تصمیم یکی نیست

اسناد مالی معمولا به ما نشان می‌دهند یک معامله، قرارداد یا پرداخت چگونه انجام شده است؛ اما همیشه نشان نمی‌دهند چرا آن گزینه انتخاب شده است. اینجاست که باید میان دو مفهوم تفکیک قائل شد: پرونده معامله، چگونگی اجرای یک تصمیم را ثبت می‌کند؛ اما پرونده تصمیم، منطق انتخاب آن تصمیم را مستند می‌کند. این تمایز می‌تواند حلقه اتصال میان رعایت تشریفات مالی و ارزیابی کیفیت قضاوت و تصمیمات مدیریتی باشد.

ردپای تصمیم؛ حافظه قابل حسابرسی

«ردپای تصمیم» یعنی امکان بازسازی مسیر تصمیم از نتیجه نهایی تا تعریف ابتدایی مسئله:

نتیجه  اقدام  تصمیم   ریسک  گزینه‌ها  تحلیل   داده   مسئله

اگر این زنجیره وجود نداشته باشد، حسابرس می‌تواند تشخیص دهد چه اتفاقی افتاده، ولی پاسخ به اینکه چرا چنین اتفاقی افتاده است، دشوار می‌شود. از این منظر، ردپای تصمیم می‌تواند حلقه اتصال حسابرسی مالی، حسابرسی رعایت و حسابرسی عملکرد باشد.

پرونده تصمیم نباید به سند توجیهی تبدیل شود

اگر «پرونده تصمیم» پس از مشخص‌شدن نتیجه تصمیم تشکیل شود، به‌راحتی می‌تواند به سندی برای توجیه گذشته تبدیل شود؛ یعنی به جای آنکه نشان دهد تصمیم چگونه شکل گرفته، روایتی برای دفاع از تصمیمی باشد که نتیجه آن از پیش معلوم است. برای جلوگیری از این آسیب، پرونده تصمیم باید هم‌زمان با شکل‌گیری تصمیم ایجاد و اطلاعات آن در طول فرایند تکمیل شود. در چنین پرونده‌ای باید مشخص باشد مسئله در زمان تصمیم چگونه تعریف شده، چه داده‌ها و اطلاعاتی در دسترس بوده، چه گزینه‌هایی بررسی یا رد شده‌اند، چه ریسک‌هایی شناسایی شده‌اند، مبنای قانونی تصمیم چه بوده و چه نتایجی از آن انتظار می‌رفته است. همچنین تغییرات مهم در تصمیم و دلایل آنها باید در همان زمان ثبت شود. این تفکیک از یک جهت برای نظام نظارت و از جهتی دیگر برای خود مدیر اهمیت دارد. نتیجه نامطلوب لزوما به معنای تصمیم نادرست نیست؛ ممکن است تصمیمی با توجه به اطلاعات معتبر و شرایط قابل پیش‌بینی در زمان اتخاذ، منطقی بوده باشد، ولی در ادامه به دلیل تغییر شرایط یا تحقق ریسکی که احتمال آن کمتر برآورد شده، به نتیجه مورد انتظار نرسیده باشد. بنابراین ارزیابی حرفه‌ای باید ابتدا کیفیت فرایند تصمیم‌گیری را با توجه به اطلاعات موجود در زمان تصمیم بررسی کند و سپس نتیجه واقعی را با نتیجه مورد انتظار مقایسه کند. از این منظر، «پرونده تصمیم» نه ابزار فشار بر مدیر، بلکه می‌تواند سابقه‌ای مستند برای حمایت حرفه‌ای از تصمیم‌گیرنده نیز باشد. مدیری که منطق تصمیم، داده‌های مبنا، گزینه‌های بررسی‌شده، ریسک‌های پذیرفته‌شده، مبنای قانونی و نتایج مورد انتظار را هم‌زمان با تصمیم ثبت کرده است، در برابر دستگاه‌های نظارتی و مقامات مافوق، به جای اتکا بر حافظه یا توضیحات شفاهی، از یک سابقه قابل بازسازی برخوردار خواهد بود. بنابراین، هدف «ردپای تصمیم» مچ‌گیری از مدیر نیست؛ هدف آن ایجاد امکان تشخیص میان تصمیم نادرست، تصمیم پرریسک اما آگاهانه‌ و تصمیمی است که با اطلاعات و شرایط زمان خود قابل دفاع بوده ولی به نتیجه مطلوب نرسیده است. همین تمایز می‌تواند نظارت را از قضاوت صرفا نتیجه‌محور به سمت یادگیری و اصلاح کیفیت تصمیم‌ها هدایت کند.

کدام تصمیمات مشمول شوند؟

اگر این سازوکار برای همه تصمیمات اعمال شود، خود می‌تواند بوروکراسی ایجاد کند. بنابراین شمول باید مبتنی بر ریسک باشد. در مرحله آزمایشی می‌توان ترکیبی از این معیارها را به کار گرفت:

نصاب مالی + مدت تعهد + آثار بین‌دستگاهی + برگشت‌ناپذیری تصمیم + ریسک تضییع منابع

در نتیجه، صرفا مبلغ معامله تعیین‌کننده نخواهد بود؛ یک تصمیم با مبلغ کمتر اما دارای تعهد چندساله یا آثار گسترده نیز می‌تواند مشمول شود. این رویکرد، هزینه اجرای طرح را نیز متناسب می‌کند: مستندسازی عمیق باید جایی انجام شود که منفعت کاهش ریسک و یادگیری از تصمیم، از هزینه آن بیشتر باشد.

 یک پرونده جدید نسازیم؛ اطلاعات موجود را به هم متصل کنیم

پرونده تصمیم نباید سامانه‌ای موازی در کنار نظام مالی و تدارکات ایجاد کند؛ باید یک لایه اطلاعاتی متصل به فرایندهای موجود باشد؛ با شناسه‌ای واحد که تصمیم را به قرارداد، تعهد، پرداخت و نتیجه متصل کند. در این صورت، پرونده تصمیم به جای افزایش اسناد، می‌تواند شکاف اطلاعاتی میان مرحله «تصمیم» و مرحله «پرداخت» را پر کند. در بلندمدت، همین داده‌ها می‌توانند ورودی حسابرسی عملکرد قرار گیرند و یک پایگاه داده تصمیمات مالی دولت ایجاد کنند؛ پایگاهی برای شناخت الگوهای موفقیت، شکست، خطاهای تکرارشونده و ریسک‌های نادیده‌ گرفته‌شده.

 آیا قانون جدید لازم است؟

از سویی پیش از پیشنهاد تدوین قانون جدید، باید ظرفیت‌های موجود را فعال کرد. ماده ‌۵‌ قانون دیوان محاسبات، بررسی برقراری روش‌ها و دستورالعمل‌های مناسب مالی و کاربرد مؤثر آنها را در وظایف دیوان قرار داده و ماده ‌۳۹‌ همان قانون نیز سازوکار ارائه اسناد و مدارک مالی به دیوان را پیش‌بینی کرده است. بنابراین می‌توان با استفاده از ظرفیت‌های قانونی موجود و در چارچوب فرایندهای مقرر، این الگو را به‌صورت آزمایشی اجرا و پس از ارزیابی، نتایج را اصلاح و تکمیل کرد.

از «تصمیم نادرست» تا یادگیری نهادی

بند «هـ» ماده ۲۳ قانون دیوان محاسبات، «هر خرج یا تصمیم نادرست» منجر به اتلاف یا تضییع بیت‌المال را در قلمرو رسیدگی مرجع مذکور قرار داده است. با این حال، ارزیابی چنین تصمیمی بدون دسترسی به منطق شکل‌گیری آن دشوار است. اگر مستندسازی تصمیمات مشمول، به موجب ضوابط مربوط، بخشی از اجزای کنترل‌ها و اسناد مالی شود، کیفیت این مستندسازی نیز می‌تواند در ارزیابی‌های نظارتی اهمیت پیدا کند؛ البته تحقق هرگونه مسئولیت قانونی‌ نیازمند احراز شرایط قانونی همان مورد است. در نهایت، هدف پرونده تصمیم، افزایش مجازات یا ایجاد ترس در تصمیم‌گیری نیست؛ هدف، افزایش کیفیت تصمیم و امکان یادگیری از آن است. آنچه مبرهن است، آن است که استقرار نظام حکمرانی داده‌مبنا (موضوع حکم بند «پ» ماده 107 قانون برنامه هفتم پیشرفت) زمانی معنا پیدا می‌کند که داده به تصمیم و تصمیم به نتیجه متصل شود. اگر دولت بتواند برای تصمیمات مهم خود چنین ردپایی ایجاد کند، گزارش‌های نظارتی نیز می‌توانند از ثبت صرف «آنچه اتفاق افتاد» فراتر بروند و به این پرسش پاسخ دهند که:‌ چرا اتفاق افتاد و از آن برای تصمیم بعدی چه باید آموخت؟ شاید این همان نقطه‌ای باشد که در آن، حسابرسی از «کنترل گذشته» به حافظه‌سازی و یادگیری برای آینده تبدیل می‌شود.