تهران و واشنگتن؛ مسئله توافق نیست، مسئله تضمین است!

سیدپارسا علوی . روزنامه‌نگار

در مناقشه ایران و آمریکا، پرسش اصلی دیگر این نیست که آیا دو طرف می‌توانند مذاکره کنند یا حتی به توافق برسند. تجربه چند دهه گذشته و به‌طور مشخص تجربه توافق هسته‌ای ۲۰۱۵، نشان داده است که دستیابی به متن مشترک دشوار است، اما ناممکن نیست. مسئله بنیادی‌تر جایی آغاز می‌شود که متن امضا شده و قرار است به تعهدی پایدار تبدیل شود: چه تضمینی وجود دارد که توافق امروز، قربانی سیاست فردا نشود؟
این همان چیزی است که در ادبیات روابط بین‌الملل از آن با عنوان «مسئله تعهد» یاد می‌شود؛ وضعیتی که در آن دولت‌ها ممکن است در شرایط موجود به یک توافق عقلانی برسند، اما هیچ اطمینان معتبری نسبت به رفتار آنها در آینده وجود نداشته باشد. دولت‌ها نه در خلأ، بلکه در ساختارهایی متغیر تصمیم می‌گیرند؛ دولت‌ها تغییر می‌کنند، ائتلاف‌ها جابه‌جا می‌شوند، اولویت‌های امنیتی دگرگون می‌شوند و آنچه برای یک دولت هزینه دارد، ممکن است برای دولت بعدی فرصت تلقی شود.
برجام دقیقاً در نقطه‌ای شکست خورد که این مسئله خود را آشکار کرد. توافقی که در سال ۲۰۱۵ حاصل شد، صرفا حاصل مذاکره ایران و آمریکا نبود و در قالب یک چارچوب چندجانبه شکل گرفت؛ اما خروج دولت ترامپ در سال ۲۰۱۸ نشان داد که یک توافق بین‌المللی، اگر در برابر تغییر محاسبات سیاسی یکی از بازیگران اصلی آسیب‌پذیر باشد، لزوما به یک تعهد پایدار تبدیل نمی‌شود. از منظر تهران، مسئله فقط «خروج آمریکا» نبود؛ مسئله عمیق‌تر، ناتوانی سازوکار توافق در ایجاد بازدارندگی کافی در برابر خروج یک‌جانبه بود.
از این منظر، مطالبه تضمین از سوی ایران را نمی‌توان صرفا یک موضع سیاسی یا ابزار چانه‌زنی تلقی کرد. این مطالبه، پاسخ به یک «ریسک نهادی» است. وقتی یک طرف تجربه کرده است که تغییر دولت در طرف مقابل می‌تواند تمام محاسبات توافق را دگرگون کند، طبیعی است که در مذاکره بعدی، مسئله دوام تعهد را هم‌وزن خودِ تعهد قرار دهد.
اما اینجا باید میان دو مفهوم تفکیک کرد: «تضمین مطلق» و «تضمین مؤثر». تضمین مطلق در سیاست بین‌الملل تقریبا دست‌نیافتنی است؛ هیچ دولت عاقلی نمی‌تواند اراده دولت‌های آینده را برای همیشه تضمین کند. اما این به معنای پذیرش بی‌قیدوشرط عدم قطعیت نیست. می‌توان با طراحی نهادی، هزینه نقض توافق را افزایش داد، امکان خروج یک‌جانبه را پرهزینه کرد و منافع اجرای توافق را چنان توزیع کرد که ماندن در آن برای طرفین عقلانی‌تر از ترک آن باشد.
توافق پایدار دقیقا از همین‌جا ساخته می‌شود. اعتبار یک توافق صرفا به کیفیت متن حقوقی آن وابسته نیست؛ به ساختار انگیزه‌هایی وابسته است که پس از امضا ایجاد می‌کند. اگر یک طرف بتواند بدون پرداخت هزینه جدی از توافق خارج شود، تعهد روی کاغذ باقی می‌ماند. اگر خروج هزینه‌زا باشد و اجرای توافق منافع ملموس و قابل اندازه‌گیری ایجاد کند، احتمال پایبندی افزایش می‌یابد. در سیاست بین‌الملل، آنچه یک تعهد را پایدار می‌کند، نه اخلاقِ وعده، بلکه معماریِ هزینه و فایده است.
از همین زاویه، یکی از خطاهای رایج در تحلیل مذاکرات ایران و آمریکا، تقلیل مسئله به «اعتمادسازی» است. اعتماد در روابط میان دولت‌ها، برخلاف روابط انسانی، نمی‌تواند صرفا با حسن نیت ساخته شود. دولت‌ها باید به جای اعتماد شخصی، به سازوکارهای قابل راستی‌آزمایی، قابل اجرا و پرهزینه برای نقض تکیه کنند. ایران نیز دقیقا به همین دلیل نمی‌تواند صرفا به تغییر لحن یا وعده‌های سیاسی در واشینگتن دل ببندد. آنچه اهمیت دارد، تبدیل وعده به تعهدی است که ساختار سیاسی آینده آمریکا نیز برای نقض آن هزینه بپردازد.
این مسئله زمانی مهم‌تر می‌شود که بدانیم سیاست خارجی آمریکا در معرض تغییرات انتخاباتی و رقابت‌های شدید داخلی قرار دارد. توافقی که برای یک دولت مطلوب است، ممکن است برای دولت بعدی مطلوب نباشد. بنابراین، اگر قرار است توافقی میان تهران و واشینگتن پایدار بماند، باید فراتر از اشخاص و دولت‌های مستقر طراحی شود. توافقی که تنها میان دو دولت موجود اعتبار دارد، در بهترین حالت یک آتش‌بس سیاسی است؛ توافقی که در آن منافع اجرای تعهد به اندازه‌ای نهادینه شود که دولت بعدی نیز انگیزه حفظ آن را داشته باشد، می‌تواند به یک ترتیبات راهبردی تبدیل شود.
از این منظر، ایران نباید صرفا درباره «مفاد توافق» مذاکره کند؛ باید درباره «رفتار پس از توافق» نیز مذاکره کند. سؤال مهم این نیست که آمریکا امروز چه چیزی را می‌پذیرد؛ سؤال این است که اگر فردا دولت دیگری در واشینگتن روی کار آمد، چه چیزی آن دولت را از تغییر یک‌جانبه قواعد بازمی‌دارد؟ اگر پاسخ این پرسش روشن نباشد، حتی بهترین متن مذاکره‌شده نیز با یک تغییر سیاسی می‌تواند دوباره به نقطه صفر بازگردد.
در اینجا مسئله تضمین، از یک مطالبه دوجانبه فراتر می‌رود و به مسئله اعتبار نظم بین‌المللی نیز پیوند می‌خورد. اگر توافق‌های بین‌المللی صرفاً تا زمانی معتبر باشند که دولت امضاکننده آنها بر سر کار است، آنگاه ارزش تعهدات بین‌المللی به‌شدت کاهش می‌یابد. برای هر کشوری، این پرسش اهمیت دارد که آیا می‌توان به توافقی وارد شد که تضمین کند تغییر دولت در طرف مقابل، تمام هزینه‌های تصمیم سیاسی را به طرفی که به تعهداتش عمل کرده منتقل نخواهد کرد.
برای ایران، این ملاحظه صرفا نظری نیست. هر توافق جدید باید درسی را که از تجربه گذشته به دست آمده، در ساختار خود منعکس کند. ایران نمی‌تواند بار دیگر محدودیت‌های قابل اندازه‌گیری و فوری را بپذیرد و در مقابل، صرفا وعده‌ای دریافت کند که تحقق آن به تصمیمات سیاسی آینده در واشینگتن وابسته باشد. توازن واقعی زمانی شکل می‌گیرد که تعهدات دو طرف نه فقط در متن، بلکه در زمان‌بندی، منافع اقتصادی، سازوکارهای راستی‌آزمایی و هزینه‌های نقض نیز متقابل و قابل سنجش باشند.
در نهایت، مسئله ایران و آمریکا را نباید با دوگانه ساده «مذاکره یا تقابل» فهم کرد. مسئله اصلی، طراحی رابطه‌ای است که در آن مذاکره بتواند عدم قطعیت را کاهش دهد و توافق بتواند در برابر تغییرات سیاسی دوام بیاورد. دیپلماسی موفق الزاما دیپلماسی‌ای نیست که سریع‌تر به توافق برسد؛ دیپلماسی موفق آن است که توافقی بسازد که شکستنش برای هیچ‌یک از طرفین آسان نباشد.
به همین دلیل، مسئله امروز ایران و آمریکا «توافق» نیست؛ اعتبار توافق است. مسئله این نیست که آیا می‌توان یک بار دیگر به یک متن مشترک رسید؛ مسئله این است که آیا می‌توان سازوکاری ساخت که آن متن، با تغییر رئیس‌جمهور، تغییر محاسبات سیاسی یا تغییر موازنه قدرت، بی‌اعتبار نشود.
تجربه گذشته یک حقیقت ساده اما تعیین‌کننده را روشن کرده است: رسیدن به توافق، هنر دیپلماسی است؛ ساختن توافقی که بتواند دوام بیاورد، هنر سیاست است.