سکونتگاه غیررسمی؛ آخرین انتخاب کسانی که از بازار مسکن بیرون ماندهاند
محمود اولاد استاد دانشگاه وکارشناس حوزه اقتصاد مسکن میگوید بخشی از آنچه امروز «اسکان غیررسمی» مینامیم نتیجه بازاری است که حداقلهای مسکن را بالا برده اما برای کسانی که توان رسیدن به آن حداقلها را ندارند راه دیگری باقی نگذاشته است. سلمی قاضی شهرساز اما هشدار میدهد که نمیتوان همه سکونتگاههای غیررسمی را با فقر توضیح داد و از مسئله مالکیت و اشتغال و حق مسکن مناسب گذشت.
به گزارش گروه رسانهای شرق،
نوراحسینی- محمود اولاد استاد دانشگاه وکارشناس حوزه اقتصاد مسکن میگوید بخشی از آنچه امروز «اسکان غیررسمی» مینامیم نتیجه بازاری است که حداقلهای مسکن را بالا برده اما برای کسانی که توان رسیدن به آن حداقلها را ندارند راه دیگری باقی نگذاشته است. سلمی قاضی شهرساز اما هشدار میدهد که نمیتوان همه سکونتگاههای غیررسمی را با فقر توضیح داد و از مسئله مالکیت و اشتغال و حق مسکن مناسب گذشت.
سالهاست نقشه شهرها محدودههایی را با عنوان «سکونتگاه غیررسمی» یا «بافت ناکارآمد» مشخص میکند. برای این محدودهها طرح نوشته میشود و برنامه توانمندسازی و نوسازی تعریف میشود و گاهی هم تخریب ساختمانهای فاقد مجوز در دستور کار قرار میگیرد. محمود اولاد اما در نشست «هفتشهر؛ درباره شهر» که خانه آفرینشهای شهری ایران باموضوع «سکونتگاههای غیررسمی؛ مسئله یا راهحل» برگزار کرد بحث را از جایی عقبتر برد؛ از زمانی که هنوز این اسمها وجود نداشت. او گفت پیش از دولت مدرن مردم متناسب با درآمد و نیازشان خانه میساختند و خانه نیز یک محصول تمامشده نبود. یک اتاق ساخته میشد و بعد که درآمد خانواده بهتر میشد اتاق دیگری به آن اضافه میکردند. امکاناتی که امروز جزء بدیهیات خانه محسوب میشود در گذشته حتی داخل خانه نبود. حمام عمومی بود و شبکه آب شهری وجود نداشت و شکل خانه با اقلیم و اقتصاد خانواده تغییر میکرد. کسی هم روی محل زندگی یک خانواده برچسب «رسمی» یا «غیررسمی» نمیزد.
مسئله از زمانی پیچیدهتر شد که شهر مدرن ضابطه نوشت. خودرو به شهر آمد و خیابان لازم شد. شبکه آب و برق و گاز توسعه پیدا کرد. بحث ایمنی ساختمان و حداقل مساحت و نور و بهداشت مطرح شد. اولاد گفت این استانداردها در اصل برای بهتر شدن زندگی نوشته شدند اما یک مشکل داشتند؛ اغلب برای یک «متوسط» از جامعه تعریف شدند. شهر برای یک خانوار متوسط و با درآمد متوسط مسکن استاندارد تعریف کرد و گروهی که درآمدشان کمتر از این متوسط بود آرامآرام از بازار رسمی بیرون افتادند. به گفته او وقتی مقررات میگوید پایینتر از یک سطح مشخص دیگر مسکن قابل قبول نیست اما برای کسی که پول رسیدن به این سطح را ندارد گزینه دیگری تعریف نمیکند نیاز به سرپناه از بین نمیرود. فقط محل تامین آن نیاز عوض میشود.
اولاد برای توضیح این وضعیت سراغ مثال غذا رفت. گفت فردی که گرسنه است ممکن است ابتدا هوس چلوکباب کند اما وقتی قیمت را میبیند سراغ ساندویچ میرود. اگر ساندویچ هم گران باشد نان و پنیر میخورد و اگر فقر شدیدتر شود ممکن است به غذایی برسد که حتی از نظر بهداشتی مناسب نیست. در آن لحظه فرد میان یک خطر احتمالی و گرسنگی قطعی انتخاب میکند. از نظر او سیاست مسکن نیز نمیتواند تمام گزینههای ارزانتر را حذف کند و بعد به خانواری که پول ندارد بگوید فقط حق استفاده از مسکن مطابق استاندارد کامل را دارد. «یا از ساندویچ به بالا بخور یا اصلا نخور» از نگاه او همان منطقی است که بخشی از خانوارهای فقیر را به بازار غیررسمی میراند.
این انتخاب البته برای ساکن بیهزینه نیست. اولاد گفت وقتی ساختوساز غیرمجاز اعلام میشود فرد مجبور است سریعتر و پنهانیتر بسازد. خطر تخریب وجود دارد. باید با مامور و شهرداری و دادگاه درگیر شود. سرمایه اندکش هر لحظه ممکن است از بین برود. همین فشارها میتواند کیفیت ساختمان را هم پایینتر بیاورد. در نتیجه مقرراتی که با هدف ایمنی نوشته شدهاند در بعضی موارد خانوار را به ساخت خانهای ناایمنتر سوق میدهند. او تاکید کرد از نگاه بسیاری از ساکنان این محلات اسکان غیررسمی «مسئله» نیست بلکه آخرین راهحل مسئله سکونت است. کسی که امکان خرید و اجاره در بازار رسمی را ندارد جایی را انتخاب میکند که هنوز میتواند با پول محدود خود در آن سقفی داشته باشد.
اولاد گفت این نوع سکونت در گذشته برای بخشی از خانوارها فقط سرپناه نبود و امکان ارتقای تدریجی هم فراهم میکرد. فرد ابتدا خانه کوچک و ناقصی میساخت و با افزایش درآمد آن را توسعه میداد. یک اتاق اضافه میکرد و بعد آشپزخانه را بهتر میکرد و در پایان زندگی چیزی داشت که میتوانست برای فرزندانش باقی بگذارد. خانه در این فرایند هم محل زندگی بود و هم پسانداز. او برای توضیح این بخش از تجربهای پس از زلزله ورزقان گفت. در یکی از روستاهای دورافتاده وقتی وارد مسجد شده بود پرچم هیئت محلهای از تبریز را دیده بود که سالها پیش درباره حاشیهنشینی آن مطالعه کرده بود. اهالی گفته بودند بسیاری از ساکنان روستا در همان محله تبریز زندگی میکنند و تابستان برای کشاورزی به روستا برمیگردند. فرزندانشان در شهر درس میخوانند و ارتباط اقتصادی خانواده با روستا نیز باقی مانده است. برای این خانوار مهاجرت به حاشیه شهر به معنی سقوط نبود.
راهی برای دسترسی فرزندان به مدرسه و خدمات بیشتر بود.
او تجربه دیگری از همان محلات را هم روایت کرد؛ یکی از کسانی که در مطالعات با او همکاری میکرد و بعد به مقطع دکترا رسیده بود خودش در همان محله حاشیهای بزرگ شده بود. پشت مسجد آشپزخانهای وجود داشت که بیشتر در ماه محرم استفاده میشد. جوانهای محله وسایل را گوشهای گذاشته بودند و با میز و صندلیهایی که از نهادهای مختلف گرفته بودند آن فضا را به محل درس خواندن تبدیل کرده بودند. خانههای کوچک امکان مطالعه نمیداد و آنها برای کنکور در همان فضای پشت مسجد درس خوانده بودند. اولاد از این مثال نتیجه گرفت که برنامهریز نمیتواند فقط از بیرون به یک محله نگاه کند و فرض کند همه آنچه در آن اتفاق میافتد مانع پیشرفت است. برای برخی ساکنان همین محله سکوی حرکت نسل بعد بوده است.
با این حال از دهه ۱۳۸۰ به بعد نگاه رسمی نیز تغییر کرد و توانمندسازی به جای تخریب بیشتر وارد ادبیات سیاستگذاری شد. اولاد گفت خودش سالها در این حوزه کار کرده اما بعدها درباره شکل اجرای بعضی برنامههای توانمندسازی تردید پیدا کرده است. یکی از تجربههایی که تعریف کرد مربوط به محلهای بود که در بخش بزرگی از خانهها تابلوی آرایشگاه زنانه دیده میشد. برنامهای اجرا شده بود و به تعداد زیادی از زنان محله آرایشگری آموزش داده بودند. سوال اولاد ساده بود؛ این همه آرایشگر قرار است به چه کسی خدمات بدهند؟ به گفته او در اقتصاد «مبادله مقدم بر تولید است». پیش از آموزش یک مهارت باید بازار آن را پیدا کرد.
نمونه دیگر را از ماهشهر گفت. در یک مرکز بهزیستی سالنی پر از چرخ خیاطی برای زنان تحت پوشش تجهیز شده بود و آموزش هم انجام شده بود اما سالن خالی مانده بود. پاسخ مسئول مجموعه این بود که مشتری ندارند و تولیدات روی دستشان مانده است. طبقه دیگر نیز صنایع دستی تولید میشد و همان مشکل تکرار شده بود. مسئول مجموعه آرزو میکرد مدیران پتروشیمی و استان هدایایی که برای جلسات میخرند از محصولات آنها تهیه کنند. برای اولاد این همان نقطه شکست بود؛ ابتدا مهارت آموزش داده شده بود و بعد تازه همه به دنبال مشتری میگشتند. او گفت توانمندسازی وقتی معنا دارد که زنجیره واقعی تولید و بازار را ببیند. اگر در محلهای محصولی تولید میشود باید بازار و برند و شبکه فروش آن تقویت شود نه اینکه برای همه یک نسخه آموزشی واحد نوشته شود.
اولاد گفت در دهههای گذشته مسئله دیگر فقط فقر گروههای مشخص نیست و کل جامعه فقیرتر شده است. او به گزارش مرکز پژوهشهای مجلس استناد کرد که براساس آن درآمد سرانه حقیقی در فاصله ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۰ حدود ۳۶ درصد کاهش داشته است. معنای این عدد به گفته او ساده است؛ اگر خانوار در ابتدای دهه ۱۳۹۰ میتوانست با درآمد خود یک سبد مشخص از کالا و خدمات بخرد ده سال بعد بخش قابل توجهی از همان قدرت خرید را از دست داده است. اولاد تاکید کرد حتی اگر از امروز اقتصاد وارد مسیر رشد پایدار چهار یا پنج درصدی شود حدود ۱۴ سال زمان لازم است تا درآمد سرانه به سطح سال ۱۳۹۰ برگردد. از نگاه او اگر قرار بود اقتصاد بدون شوکهای سالهای اخیر مسیر طبیعی رشد را ادامه دهد فاصله با آن نقطه بسیار بیشتر از این است.
اولاد گفت در شرایطی که مردم فقیرتر شدهاند نمیتوان همه سیاست مسکن را بر «استطاعتپذیر کردن مردم» بنا کرد. او میان استطاعتپذیری خانوار و «مسکن استطاعتپذیر» تفاوت گذاشت. اولی یعنی درآمد مردم آنقدر بالا برود که بتوانند مسکن استاندارد موجود را بخرند یا اجاره کنند و دومی یعنی خود مسکن نیز با توان واقعی آنها متناسب شود. قاضی اما هشدار داد که این نگاه نباید به عقبنشینی از حق مسکن مناسب برسد. به گفته او مسکن فقط یک چهاردیواری نیست. ابتدا باید قابل استطاعت باشد و بعد باید قابلیت سکونت داشته باشد و نیازهای یک زندگی شهری را پوشش دهد و در سطح بعد نیز باید در طول زمان پایدار بماند. خانهای که ساکن به دلیل شغل و حملونقل و نبود خدمات نتواند در آن زندگی روزمره خود را اداره کند فقط به این دلیل که قیمت پایینتری دارد «مسکن مناسب» نیست.
قاضی همچنین یادآور شد که همه اشکال سکونت غیررسمی از فقر به وجود نیامدهاند. در بسیاری از محلات مشکل حقوقی زمین دهههاست حل نشده و خانهها با قولنامه دستبهدست شدهاند. ممکن است فردی با درآمد مناسب نیز آگاهانه در چنین بازاری ملک بخرد چون تصور میکند روزی مشکل مالکیت حل خواهد شد و ارزش زمین بالا میرود. کسانی هم هستند که ۲۰ یا ۲۵ سال در یک محل زندگی کردهاند و امروز برای خود حق مکتسبه قائلاند و حاضر نیستند با پیشنهاد یک واحد مسکونی در نقطهای دیگر از شبکه زندگی خود جدا شوند. از نظر قاضی تمایز میان حاشیهنشینی ناشی از فقر و یک بازار مسکن غیررسمی با مسئله پیچیده حقوق مالکیت ضروری است.
اولاد این تمایز را پذیرفت و بحث را به تاریخ مالکیت برد. گفت سند رسمی زاییده همان دولت مدرن است و پیش از آن جوامع محلی سازوکارهای دیگری برای تضمین مالکیت داشتند. همه همدیگر را میشناختند و قرارداد با نوشته و شاهد محلی اعتبار پیدا میکرد. رشد شتابان شهرها این روابط چهرهبهچهره را کمرنگ کرد و سند رسمی برای تضمین مالکیت اهمیت بیشتری پیدا کرد اما نظام جدید نتوانست تمام اشکال پیشین مالکیت را در خود جذب کند. به همین دلیل امروز در کنار سند رسمی هنوز شبکه بزرگی از معاملات عرفی و قولنامهای وجود دارد. به گفته او هر زمین بدون سند را نمیتوان با یک توضیح واحد فهمید. در جایی فقر عامل اصلی بوده و در جایی دیگر سرمایهگذار ریسک مالکیت را پذیرفته تا شاید در آینده از افزایش ارزش زمین سود ببرد.
او این افزایش ارزش را به «رانت طبیعی» و «رانت برنامهای» پیوند زد. شهر به یک محدوده نزدیک میشود و زمین ناگهان ارزش پیدا میکند. دانشگاه و بزرگراه و شبکه حملونقل به منطقه میآید و قیمت زمین بالا میرود. یا یک تصمیم برنامهریزی اجازه تراکم و ساخت بیشتری میدهد. اولاد گفت اگر درباره عدالت حرف میزنیم نباید فقط یارانهای را ببینیم که خانوار کمدرآمد از بنزین یا کالابرگ میگیرد. یک مجوز اضافه برای ساخت یک طبقه هم میتواند رانتی بسیار بزرگ ایجاد کند. به گفته او وقتی یک تصمیم عمومی ارزش زمین خصوصی را چند برابر میکند باید پرسید چه سهمی از این ارزش به شهر برمیگردد. او حتی از نمونه مجوزهای بزرگ تجاری در منطقه ۲۲ گفت و تاکید کرد مسئله فقط مبلغ عوارض دریافتی شهرداری نیست و باید سودی را دید که یک تصمیم شهرسازی برای مالک ایجاد میکند.
اولاد از همین زاویه به عدالت میان سکونتگاه رسمی و غیررسمی پاسخ داد. قاضی پرسیده بود اگر فردی تمام عمر خود را کار کرده و خانهای با سند رسمی خریده است چطور باید بپذیرد که مالکیت فرد دیگری که از مسیر غیررسمی وارد شده با یک تصمیم تثبیت شود. اولاد گفت پاسخ عدالت را باید در کل سازوکار تولید ثروت شهری جستوجو کرد نه فقط در مقایسه دو خانوار. اگر برخی مالکان از تصمیمهای شهری رانتهای بزرگ دریافت کردهاند و این بخش از ثروت دیده نمیشود نمیتوان عدالت را فقط در امتیازی جستوجو کرد که به خانوار فقیر داده شده است.
موضوع اشتغال نیز یکی از نقاطی بود که قاضی بر آن تاکید کرد. او گفت در سکونتگاه غیررسمی فقط خانه غیررسمی نیست و اقتصاد غیررسمی هم شکل گرفته است. کسی ممکن است در همان محدوده شغل داشته باشد و انتقال او به یک مجموعه مسکونی دورتر معیشتش را از بین ببرد. او از تجربههایی در اطراف شیراز گفت که برای خانوارها واحد ساخته شده بود اما برخی حاضر به نقل مکان نبودند چون محل جدید از شغلشان دور بود. در تهران نیز ممکن است کسی در اسلامآباد یا محلهای مشابه زندگی کند چون توان اجاره در محلهای رسمیتر را ندارد اما شغلش به حضور در تهران و دسترسی به حملونقل و خدمات وابسته است. از این رو جابهجایی خانه بدون دیدن اقتصاد روزمره خانوار میتواند یک مشکل را حل کند و مشکل بزرگتری بسازد.
اولاد در ادامه گفت غیررسمیبودن همیشه نشانه ناکارآمدی نیست. او شبکههای توزیع و اشتغال غیررسمی را مثال زد که در زمان بحران توانستهاند سریعتر از بخش رسمی به نیاز مردم پاسخ دهند. وانتبارها و فروشگاههای کوچک و شبکههای محلی ممکن است در ضوابط رسمی جای روشنی نداشته باشند اما در عمل بخش مهمی از تابآوری شهر را بر دوش بکشند. از نظر او مشکل از جایی آغاز میشود که هر چیزی بیرون از قالب رسمی به جای فهمیدن و تنظیمکردن با برچسبی یکسان کنار گذاشته میشود.
بحث بعدی به خود «مسکن مناسب» رسید. اولاد سه سطح برای مسکن تعریف کرد؛ مسکن کافی و مسکن مناسب و مسکن شایسته. مسکن کافی از نگاه او پایینترین سطح است؛ چیزی که فعلا فرد را از بیسرپناهی نجات میدهد. مانند پتویی که در سرما روی خود میاندازیم و مانع مرگ میشود اما لباس مناسب نیست. مرحله بعد مسکن مناسب است و بعد مسکن شایسته که متناسب با ویژگیهای فرد و خانواده طراحی شده است. او گفت بخش بزرگی از ساکنان فقیر هنوز در مرحله تامین مسکن کافیاند و سیاستگذار باید به آنها امکان دهد بهتدریج این مسکن را به سطح مناسب برسانند.
قاضی با این بخش از استدلال او فاصله گرفت و گفت ترس از آن است که «کافی» جای «مناسب» را بگیرد و سطح مطالبه پایین بیاید. به گفته او اگر مسکن مناسب حق شهروند است نباید از این حق به دلیل فقر جامعه صرفنظر کرد. اولاد پاسخ داد مسئله حذف استاندارد نیست. اگر استانداردی برای ایمنی زلزله ضروری است و خانوار توان پرداخت هزینه آن را ندارد جامعه باید بخشی از هزینه را بپردازد. چون فروریختن خانه فقط به همان خانواده آسیب نمیزند و هزینه امداد و درمان و اسکان و پیامدهای اجتماعی آن به کل جامعه منتقل میشود.
بنابراین یارانه در اینجا صدقه به فقیر نیست و هزینه جلوگیری از یک زیان اجتماعی بزرگتر است. اما اگر دولت این هزینه را نمیپردازد و همزمان اجرای استاندارد را اجبار میکند نتیجه ممکن است همان ساختوساز پنهانی و کمکیفیت باشد.
اولاد تجربه بازدید از محله کار زرتشت در مشهد را هم به همین بحث پیوند زد. گفت در خانهای وارد شده بود که حتی در مناسبی نداشت و به جای در پتو آویزان کرده بودند. دیوارها سفیدکاری نشده بود و تکههای پارچه به جای فرش روی زمین افتاده بود. خانواده با همان سطح درآمد زندگی خود را تنظیم کرده بود. اگر در طرح بازآفرینی این خانه گرفته شود و یک آپارتمان نوساز سفید و تمیز به خانواده داده شود لزوما زندگی او بهتر نمیشود. خانه جدید فرش و وسایل و هزینه نگهداری و شارژ میخواهد و سبک زندگی و روابط همسایگی هم تغییر میکند. اگر درآمد خانواده بالا نرفته باشد ممکن است اولین کاری که میکند فروش همان واحد و رفتن به محلهای ارزانتر باشد. بعد گفته میشود دلالان واحدهای نوساز را خریدند در حالی که مسئله اصلی این بوده که هزینه زندگی در خانه جدید با درآمد ساکن قدیمی تناسب نداشته است.
حاضران در رابطه با مستاجران پرسیدند که اولاد گفت بسیاری از طرحهای بازآفرینی «مالکمحور» هستند. چند پلاک تجمیع میشوند و مالکان وارد مذاکره میشوند و در پایان واحد جدید میگیرند اما مستاجر از ابتدا در معادله حضور ندارد. وقتی محله نوسازی شد اجارهها بالا میرود و مستاجری که سالها آنجا زندگی کرده دیگر توان ماندن ندارد. بعد از تغییر ترکیب جمعیتی محله با عنوانهایی مانند راندهشدن ساکنان صحبت میشود در حالی که سیاست از ابتدا برای مستاجر برنامهای نداشته است. او تاکید کرد مسکن یک کالای همگن نیست و خانوارها هم یکسان نیستند. سالمند و دانشجو و خانوار گسترده و مهاجر و مستاجر و مالک هرکدام نیاز متفاوتی دارند و برنامهای که فقط برای یک خانواده هستهای متوسط نوشته شود گروههای زیادی را بیرون میگذارد.
پرسش دیگری از حاضران به اثر سکونتگاههای فاقد زیرساخت بر کل شهر مربوط بود. اولاد این بار از شیرآباد زاهدان گفت. در اواخر دهه ۱۳۷۰ در بخشی از این محله با حجم بزرگی از زباله روبهرو شده بود و کودکان با پای برهنه میان زبالهها بازی میکردند. لاشه یک گوسفند در همان محل پوسیده بود و بوی تعفن همه جا را گرفته بود. او گفت اگر در چنین نقطهای بیماری واگیردار شکل بگیرد مرز محله مانع انتشار آن به بقیه شهر نمیشود. بنابراین حتی از نگاه منفعت کل شهر هم نمیتوان گفت چون محله غیررسمی است خدمات به آن ندهیم. پرسش اصلی این است که ساکن را عامل مسئله بدانیم یا شهروندی که در برنامه رسمی برای او جایی پیشبینی نشده است. در نگاه اول راهحل پاکسازی و حذف میشود و در نگاه دوم شهر ناچار است زباله را جمع کند و شبکه بهداشت و فاضلاب و خدمات پایه را توسعه دهد.
بحث در نهایت دوباره به مالکیت برگشت. اولاد گفت علاقه خانوار ایرانی به خانهدار شدن را فقط نمیتوان با کالاییشدن مسکن توضیح داد. بیثباتی اقتصادی هم عامل مهمی است. خانواری که مطمئن نیست سال آینده شغل و درآمدی برای پرداخت اجاره داشته باشد ترجیح میدهد هرطور شده مالک شود. حتی ممکن است خانهای ضعیف و غیررسمی بخرد اما دیگر نگران اجاره سال آینده نباشد. به گفته او در برخی دهکهای پایین سهم مالکیت اتفاقا بالاست چون خانواده حاضر است کیفیت پایینتری را بپذیرد اما از نااطمینانی اجاره فرار کند. وقتی بازارهای دیگر نیز بیثباتاند و زمین و مسکن از بالاترین سطح تضمین حقوق مالکیت برخوردارند این میل تقویت میشود.
برای اطلاع از آخرین اخبار و تحلیلها به کانال شرق در «تلگرام» بپیوندید.
