سرابی به نام بهره‌وری در ایران
موضوع بهره‌وری در ایران مانند موضوع کشتی‌سازان در سده نوزدهم در نیوانگلند است. دراینباره، «بیوه‌ساز» اصطلاحی است که کشتی‌سازان سده نوزدهم نیوانگلند در وصف یک کشتی جدید نوساز اگر دو حادثه مرگ‌بار پیاپی داشت، به کار می‌بردند.
موضوع بهره‌وری در ایران مانند موضوع کشتی‌سازان در سده نوزدهم در نیوانگلند است. دراینباره، «بیوه‌ساز» اصطلاحی است که کشتی‌سازان سده نوزدهم نیوانگلند در وصف یک کشتی جدید نوساز اگر دو حادثه مرگ‌بار پیاپی داشت، به کار می‌بردند. آنها به جای اصلاح عیب‌های این کشتی‌ها و پیشگیری از حوادث بعدی، بی‌درنگ کشتی را اوراق می‌کردند. در سطح سازمان‌ها و اقتصادها هم این اصطلاح قابلیت کاربرد فراوان دارد. اگر جامعه‌ای در اجرای رسالتی ناکام باشد، منابع انسانی و سرمایه‌ای آن هدر می‌رود و چنین اقتصادی به احتمال زیاد در سال‌های بعد هم در رسالت‌های ملی و مهم موفقیت جدی نخواهد داشت. تنها کاری که باید کرد تجدید ساختار و اصلاح آن به جای اوراق‌کردن آن است. این موضوع برای موضوع بهره‌وری مصداق کامل دارد.
در تقویم رسمی ایران روز اول خردادماه هر سال به نام روز بهره‌وری نام‌گذاری شده است و آیین بزرگداشتی هم به این منظور در سال‌های اخیر برگزار می‌شود. این بهانه و ناکامی اقتصاد ایران در بهبود بهره‌وری، نویسنده را بر آن داشت تا یادداشتی جهت سیاست‌گذاران و تصمیم‌سازان و محققان این حوزه بنویسد. به‌طورکلی عملکرد بهره‌وری مطابق شاخص‌های اقتصادی با مراجعه به منابع سازمان‌های معتبر بین‌المللی و مراجع داخلی تعریفی ندارد و باید برای آن فکری کرد، چراکه به گفته برخی محققان برجسته جهانی و برنده جایزه نوبل اقتصاد مانند «پل کروگمن»، «بهره‌وری همه‌چیز نیست، اما در بلندمدت همه‌چیز یک اقتصاد است». همچنین «یان تین برگن»، نوبلیست اقتصادی مطرح می‌کند که هدف کشورهای درحال‌توسعه این است که به کشوری توسعه‌یافته تبدیل شوند و تنها ابزار برای این کار افزایش بهره‌وری است و مؤثرترین راهکار افزایش بهره‌وری سرمایه‌گذاری روی نیروی انسانی است. البته باید به سخنان نام‌برده در ایران افزود علاوه بر سرمایه‌گذاری باید توان استفاده و بهره‌برداری از نیروی انسانی ماهر نیز وجود داشته باشد.
واکاوی این عملکرد ضعیف در اقتصاد ایران در قالب چند محور قابل دنبال‌کردن است. یکی نهاد متولی بهره‌وری است، دیگری موضوع سیاست‌گذاری و کیفیت آن و نهایتا اثربخشی این دو در قالب شرایط موجود است. از منظر بین‌المللی نهادهای مرتبط با موضوع بهره‌وری شامل شوراهای مشورتی دولتی، نهادهای تحقیقات دائمی و گروه‌های موقت کاری هستند. درصورتی‌که نهادهای متولی بهره‌وری به‌خوبی با شرایط اقتصاد مربوطه طراحی و پیاده شده باشند، کیفیت فرایند سیاست و بحث‌های سیاستی را بهبود می‌بخشند و می‌توانند نقش بسیار مؤثر و مهمی در سیاست‌گذاری کلان و خرد اقتصادی در کشور داشته باشند. همچنین تمرکز دانش و تحقیق بر بهره‌وری در یک سازمان مستقل، ماهر، حرفه‌ای و مشهور می‌تواند به ایجاد حرکت و دانش مورد نیاز برای پذیریش وظیفه چالش‌برانگیز ترویج رشد بهره‌وری بلندمدت کمک کند. علاوه بر آن از طرف دیگر، نهادهای مرتبط با بهره‌وری خارج از دولت هم می‌توانند باعث شفافیت، پاسخ‌گوکردن دولت و ارتقای مهارت در سیاست‌گذاری بهره‌وری شوند. در ایران نحوه شکل‌گیری و فعالیت نهاد متولی بهره‌وری بسیار حزن‌انگیز است و کیفیت ادامه فعالیت آن اندوه‌بارتر. رجوع به سابقه شکل‌گیری سازمان بهره‌وری ایران و نوسانات و تلاطم‌های اداری و بوروکراتیک آن شاهد این گفته و گزاره است و در کل یک سازمان بی‌اثر درجه چندم در شاکله بوروکراتیک دولت مرکزی برای یک موضوع مهم و اساسی جامعه در ایران به جا گذاشته است و قد و قواره و جایگاه سازمانی آن اصلا در حد پیگیری موضوع بهره‌وری نیست. ایجاد یک نهاد مؤثر بهره‌وری در اقتصاد، دو تصمیم کلیدی را در دولت می‌طلبد:
اول اینکه آیا بدنه و ساختار آن باید انفرادی یا با ذی‌نفعان مختلف شکل بگیرد. آیا باید نمایندگان مختلف جامعه مدنی را در یک کار تصمیم‌گیری کلیدی مثل بهره‌وری مشارکت داد یا خیر؟ این سؤال باید توسط حاکمیت پاسخ روشن و صریح داشته باشد. دراینباره کمیسیون بهره‌وری دانمارک، نروژ و شیلی، کمیته بهره‌وری مکزیک و شورای رقابت ملی ایرلند به شکل چندذی‌نفعی هستند، درحالی‌که در بقیه کشورها این‌گونه نیستند. مؤسسات چندذی‌نفعی گاهی دولتی یا خصوصی هستند و گاهی هم سازماندهی می‌شوند تا همه ذی‌نفعان مربوطه را نمایندگی کنند. در ایران عمدتا تک‌ساحتی بوده و ارتباط ارگانیکی هم بین دانشگاه‌ها و سازمان موجود به‌وجود نیامده و ارتباط پسین و پیشین سازمانی هم اصلا دیده نشده است.
دوم اینکه آیا نهاد و بدنه پیگیر بهره‌وری باید در داخل دولت واقع شود یا مستقل از آن؟ در ایران این نهاد در داخل دولت مرکزی شکل گرفته است. در دنیا کمیسیون‌های بهره‌وری استرالیا، شیلی و نیوزلند به‌طور واضح مستقل هستند. البته این بدان معنا نیست که در سایر کشورها نهادهای بهره‌وری، دولتی به مفهوم نهادهای وابسته و پاسخ‌گو به دولت هستند؛ اما در کل دولت امکانات و دبیرخانه را برای این سازمان‌ها فراهم می‌کند.
مزیت مبرهن درباره نهاد مستقل بهره‌وری این است که یک نهاد کاملا مستقل در این زمینه می‌تواند از نیازهای کوتاه‌مدت عبور کند و بر موضوعات گسترده‌تر، متحول‌کننده و بلندمدت تمرکز کند که اغلب برای نهادهای دولتی غیرممکن است.
نهاد مستقل وظیفه خود را عمدتا مربوط به «تفکر بلندمدت» می‌داند، درحالی‌که دولت‌ها به دلیل محدودیت منابع و همچنین فشار کوتاه‌مدت به‌طور فزاینده‌ای قادر به مشارکت در آن نیستند؛ بنابراین با این شرایط نهاد مستقل کمتر در معرض فشار منافع شخصی قرار می‌گیرد. از سوی دیگر، آن دسته از نهادهایی که از یک طرف در داخل دولت و به‌ویژه در دولت مرکزی قرار دارند و از طرف دیگر جایگاه مناسبی هم در ارکان بورورکراتیک داشته باشند می‌توانند وظایف بسیار مفیدی از جمله مشارکت در فرایند سیاست‌گذاری و اعتباربخشیدن به کیفیت تحلیل اقتصادی انجام دهند. متأسفانه در ایران از هیچ‌کدام از این مزیت‌ها در این زمینه تاکنون استفاده نشده است و همان‌طورکه گفته شده با این جایگاه سازمانی، سازمان بهره‌وری بی‌اثر شده و خاصیت زینت‌المجالس به خود گرفته است و تودرتوی بوروکراتیک دولتی سردرگم بوده است.
مسئله بعدی موضوع سیاست‌گذاری بهره‌وری است. وقتی صحبت از بهره‌وری می‌شود، هیچ راه‌حل یکسانی در دنیا وجود ندارد. نظام‌های حقوقی و ساختاری مختلف راه‌حل‌های بسیار متفاوتی را از نظر عملکرد کلی حاکمیت، فرایند و میزان شفافیت و مشارکت ذی‌نفعان اتخاذ می‌کنند. دراینباره تصوری که به دست می‌آید این است که ساختار یعنی زمینه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بسیار مهم است و اقتصادهای مختلف ممکن است ترتیبات خاصی را مناسب‌تر از سایرین بیابند. این به نوبه خود به این معنی است که «داستان‌های موفقیت‌آمیز دنیا» مانند کمیسیون بهره‌وری استرالیا یا شورای مشاوران اقتصادی آمریکا، به‌راحتی از یک سیستم اقتصادی به سیستم دیگر منتقل نمی‌شوند. واضح‌ترین مثال در این زمینه، کمک‌های ارائه‌شده توسط کمیسیون بهره‌وری استرالیا به دولت‌هایی نیوزلند، مکزیک، شیلی و آرژانتین است که این کشورها مایل به ایجاد نهادی مشابه استرالیا در کشور خود بودند اما از همان ابتدا مشخص شد که به دلایل مختلف هیچ‌یک از این کشورها نمی‌توانند دقیقا مدل استرالیا را تکرار کنند. در نتیجه، نیاز شدیدی به انطباق ترتیبات نهادی و حکومتی با فرهنگ حقوقی و سیاسی ملی وجود دارد. کیفیت سیاست‌گذاری به کیفیت نهاد متولی و راهبری بهره‌وری ارتباط مستقیم دارد. با توجه به ضعف مفرط نهادی مرتبط با جایگاه سازمان بهره‌وری در ایران کیفیت سیاست‌گذاری بهره‌وری در ایران هم بسیار پایین است. برای این موضوع شاهد مدعا اسناد بالادستی و قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله و قوانین بودجه است. در این باره موضوع بهره‌وری به شکل مستقیم برای اولین‌بار در قانون برنامه دوم توسعه در قالب تبصره 35 مطرح شد و جامعه هدف از همان ابتدا دستگاه‌های اجرایی قرار گرفتند. به‌عبارتی نحوه ورود سیاست‌گذار و قانون‌گذار ایران به مقوله بهره‌وری در متون قانون‌گذاری به‌درستی نبوده است؛ چراکه سنجش بهبود بهره‌وری معمولا از آخرین واحد اقتصادی یعنی کارگاه در اقتصاد شروع می‌شود و با بستر مناسب و سیاست‌گذاری مناسب از طرف حاکمیت رشد و نمو می‌کند. پس از تدوین و اجرای چندین برنامه توسعه، در قانون بودجه سال 1399 سیاست‌گذار کم‌کم متوجه شده است که ورود به عرصه بهره‌وری باید از کارگاه اقتصادی شروع شود، ولی هنوز هم نتوانسته است بستر مناسب برای رشد و نمو را در سطح کلان و توسعه فراهم کند. در سطح کارگاه هم تاکنون الزامات علمی و اطلاعاتی این مهم در کشور فراهم نشده است. علاوه بر طراحی نهادی و جنبه‌های حاکمیتی، اثربخشی یک نهاد حامی بهره‌وری به میزان قابل‌توجهی به میزان تعبیه اصول حکمرانی خوب و مقررات بهتر در سیستم اقتصادی کشور مرتبط است. نهاد متولی بهره‌وری می‌تواند هر تعداد که بخواهد توصیه‌های سیاستی صادر کند، اما پذیرش چنین توصیه‌هایی در دولت تا حد زیادی به ظرفیت دولت برای جذب و اجرای آنها و به تعهد سیاسی برای پیگیری این توصیه‌ها متکی است. در این زمینه طراحی و راه‌اندازی یک سازمان بهره‌وری با طراحی خوب ولی احاطه‌شده توسط ادارات دولتی که فاقد شفافیت و ترتیبات پاسخ‌گویی، فاقد شیوه‌های مدیریت عمومی خوب و مهارت باشد، محکوم به ماندن در بیابان و هدردادن پول برای مالیات‌دهندگان و مردم کشور است. بدون یک اراده سیاسی قوی بعید است که نهادهای متولی راهبری بهره‌وری در چشم‌انداز سیاسی کلی شکوفا یا برجسته شوند. در حال حاضر در کنار نهاد بی‌اثر متولی بهره‌وری، اراده سیاسی عملی هم برای مقوله بهره‌وری در ایران وجود ندارد. با وجود ورود این عرصه به متون قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری در کشور، عملکرد شاخص‌ها نشان می‌دهد فقط هدف‌گذاری برای رشد بهره‌وری، راه رسیدن به آن نیست و این مهم باید از طریق اصلاح ساختارها و سیاست‌های مناسب به وقوع بپیوندد که اصلا این شرایط تاکنون فراهم نشده است.
راه‌های مختلفی وجود دارد که یک نهاد متولی راهبری بهره‌وری را می‌توان در سطح دولت بااهمیت و تأثیرگذار کرد که از حوصله این یادداشت خارج است اما به برخی از دم‌دست‌ترین آنها می‌توان اشاره کرد:
- ارائه یک مبنای حقوقی و قانونی برای یک نهاد قوی متولی راهبری بهره‌وری در ایران
- انتصاب دانشگاهیان بسیار مشهور و متخصص به عنوان مسئول نهادهای تحقیقاتی یا شوراهای مشورتی بهره‌وری در دولت
- اجباری‌کردن تحقیق درمورد موضوعات خاص سیاست کارایی و بهره‌وری که توسط نهاد بهره‌وری به صورت شفاف و عمیق دنبال و تجزیه و تحلیل شود
- ارتقای جایگاه سازمان بهره‌وری در تراز سازمانی مؤثر در سیستم بورکراتیک کشور برای طراحی و ارزیابی سیاست‌های بهره‌وری
به‌طورکلی برای اینکه به موضوع بهره‌وری به عنوان یک مقوله طرازاول سیاست‌گذاران نگاه شود، لازم است یک بازنگری کلی در شرایط نهادی و سازمانی با توجه به شرایط اقتصاد ایران در سازمان ملی بهره‌وری، نحوه سیاست‌گذاری و اثربخشی و موضوع نظارتی آن انجام شود و اقتصاد ایران از سراب بهره‌وری که بیشتر رو به انجام اصلاحات روبنایی در قالب قوانین و سیاست‌های بی‌اثر در این زمینه است، بیرون آید.
