تغییر و تحول سیاسی (حول حالنا)
اینکه تغییر و تحول سیاسی چگونه انجام می‌گیرد، پرسشی است که هم برای سیاست‌گذاران و پژوهشگران مهم است و هم برای سیاستمداران و فعالان سیاسی. یک پاسخ مشهور «چارچوب جریان‌های چندگانه جان کینگدان» است که بسیار مورد توجه واقع شده و این مدل را در موضوعات گوناگون به کار گرفته‌اند.
«ابر و باد و مه و خورشید و فلک در کارند
تا تو نانی به کف آری و به غفلت نخوری»
اینکه تغییر و تحول سیاسی چگونه انجام می‌گیرد، پرسشی است که هم برای سیاست‌گذاران و پژوهشگران مهم است و هم برای سیاستمداران و فعالان سیاسی. یک پاسخ مشهور «چارچوب جریان‌های چندگانه جان کینگدان» است که بسیار مورد توجه واقع شده و این مدل را در موضوعات گوناگون به کار گرفته‌اند. به بیان ادبیات سنتی ما این مدل می‌گوید «ابر و باد و مه و خورشید و فلک در کارند»، یعنی باید چند جریان به هم بپیوندند تا پنجره فرصتی برای تغییر و تحول پدید آید. نخست اینکه مشکلی وجود داشته باشد و با شاخص‌های گوناگون این مشکل به یک بحران تبدیل شده باشد و بر اساس آن مسئله‌ای صورت‌بندی شود و «جریان مشکل» پدید آید. دوم آنکه، راه‌حل یا راه‌حل‌های روشنی (جریان سیاستی) برای آن تدبیر و تنقیح شده باشد؛ خواه توسط سیاستمداران خواه روشنفکران و سیاست‌گذاران و فعالان سیاسی. سوم آنکه اراده و قدرت سیاسی برای حل آن مشکل نیز در قالب یک «جریان سیاسی» شکل گیرد. چهارم آنکه، یک بانی و کارآفرینِ مشکل، یا یک بانی و کارآفرینِ سیاست یا یک بانی و کارآفرینِ سیاسی وجود داشته باشد تا جلوداری کند و مشکل یا سیاست یا قدرت سیاسی را در جامعه و نهادهای سیاسی پیش ببرد. اگر این سه جریان و آن کارآفرین (بانی یا جلودار) به هم بپیوندند، پنجره فرصت فراهم می‌شود و تغییر و تحول شکل می‌گیرد. ساده است! ولی کارآمد. هم برای تحلیل مفید است و هم برای کُنش. این مدل مفروضات و مؤلفه‌هایی دارد که آن را به روایت «هرویگ» و همکاران طرح می‌کنیم.1
مفروض نخست انکار عقلانیت فرایندی در تصمیم‌گیری است؛ چراکه تصمیم‌گیری و در دستور کار قرارگرفتن یک مشکل در سیاست‌گذاری عمومی را ناشی از فرایندهای جریانی می‌داند، نه اینکه یک تن یا یک دولت با یک نظم عقلانی تغییر ایجاد کند. دولت‌ها هم اگر بخواهند تغییر ایجاد کنند، نیازمند آنند که این سه جریان به هم پیوند بخورد. نظریه عقلانی، محیط سیاست‌گذاری را کم و بیش شفاف، با بازیگران مشخص، اولویت‌بندی گزینه‌ها، سنجش‌گری و محاسبه منافع می‌داند. چارچوب کینگدان چنین «مدل الگوریتمی» را انکار می‌کند. کینگدان این نخستین مفروض را ابهام (ambiguity) می‌نامد. مفروض دوم، محدودیت زمانی است که بر این امر اشعار دارد که محدودیت‌های زمانی و شناختی مانع از آن می‌شود تا دولت یا فرد تصمیم‌گیر بتواند هم‌زمان بر چند موضوع متفاوت تمرکز کند. محدودیت زمانی، دامنه گزینه‌ها را محدود می‌کند. مفروض سوم، معضله ترجیحات سیاستی
(problematic policy prefrences)، دایر بر آن است که ترجیحات تصمیم‌گیران در تعامل و تضارب فکری و در جریان تعاملات با دیگر کنشگران پدیدار می‌شوند. به تعبیری شاید بتوان گفت که به کشف یا تنقیح ترجیحات خود نائل می‌گردند. می‌توان گفت که ترجیحات امری «دیالکتیکی» است و دقیقا از پیش تعیین‌شده نیست. مثلا شما در جریان مذاکرات طولانی برجامی و در تضارب با دیگر دولت‌ها به تنقیح و شفاف‌سازی خواسته‌ها و مطالبات خود پی می‌برید. مفروض چهارم این است که باز هم برخلاف مفروض نظریه عقلانی، هرج‌ومرج سازمان‌یافته بر محیط سیاست‌گذاری عمومی جریان دارد؛ چراکه کنشگران هر یک بر مسئولیت فردی و وظیفه سازمانی خود تمرکز می‌کنند و تصویری کل‌گرا که بتواند سلسله‌مراتبی از تصمیم را فراروی ما قرار دهد، وجود ندارد. این مفروض فناوری سازمانی-اداری غیرشفاف (unclear technology) نامیده می‌شود. مفروض پنجم عبارت از آن است که محیط سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری واجد نوعی از «مشارکت سیال» است به این مفهوم که کنشگران این عرصه در حال تغییر مداومند. وزیران و وکیلان می‌آیند و می‌روند، مدیران و کارشناسان در تغییرند و ما با ثبات مدیریتی و مشارکتی مواجه نیستیم. این نیز حاکی از آشفتگی محیط سیاست‌گذاری است. مدل کینگدان با این تأکیدات و مفروضات می‌خواهد بنایی را برای جریان‌های چندگانه‌اش که خود نوعی هرج‌ومرج سازمان‌یافته است، برای ما بسازد. مفروض ششم، اما، ظاهرا در پی آن است که به هر حال همه چیز حاکی از آشفتگی و هرج‌ومرج مطلق نیست؛ چراکه در چنین صورتی باید همه چیز را حاکی از تصادف دانست. اگر چنین باشد کار پژوهشگر بیهوده است. چگونه می‌توان آنچه را که تصادف مطلق است به مهمیز تحلیل و تبیین و تعلیل درآورد. ازاین‌رو این مفروض ششم ظاهرا توجیهی است که ما را متقاعد می‌کند که به هر حال فرایند سیاست‌گذاری قابلیت پژوهش را دارد و می‌توان نوعی «قانونمندی» از درون آن استخراج کرد؛ والا ما بیکاره‌ایم. این مفروض بیان می‌دارد که جریان‌های سیاسی، سیاستی و مشکل مستقل از هم هستند و هر یک پویایی‌هایی درونی دارند. استقلال این جریان‌ها یعنی گریز از هرج‌ومرجِ موضوعِ مطالعه خط‌مشی. پویایی درونی یعنی اینکه ما می‌توانیم عناصر و اجزای درونی هر یک از این عناصر و نقش آنها را شناسایی کنیم. الحق که مدل کینگدان به‌خوبی از عهده نازک‌کاری‌های جزئی، یعنی شرح تفصیلی نقش‌هایی که این عناصر دارند برآمده است. و اما توضیح بیشتر ارکان اصلی مدل؛ چارچوب جریان‌های چندگانه کینگدان سه جریان اصلی را در شکل‌گیری دستور کار سیاستی مؤثر می‌داند: جریان مشکل، جریان سیاست و جریان سیاستی. البته این سه جریان با نقشی که کارآفرین (=متولی/بانی/جلودار) سیاستی/سیاسی ایفا می‌کند و با پنجره فرصتی که پدید می‌آید
تکمیل می‌شود.
جریان مشکل
این جریان آنگاه شکل می‌گیرد که شاخص‌ها و آمارها به ما نشان می‌دهد که یک نابسامانی در اوضاع پدید آمده است. مثلا آمار مرگ‌ومیر کودکان، ترک تحصیل دانش‌آموزان، جرم و جنایت و... به طرز غیرقابل انتظاری رشد یافته باشد. از سوی دیگر ممکن است یک بحران غیرمترقبه مثلا سیل، زلزله، آتش‌سوزی و... سبب شود که جریان مشکل پدید آید. بازخوردها، واکنش بازیگران به پایش سیاست‌ها، تنوع موضوعاتی که با آن مواجهند همگی در شکل‌گیری جریان مشکل تأثیرگذارند.
جریان سیاست
جریان سیاست آنگاه است که راه‌حلی موجود باشد یا پیشنهادی ارائه شده باشد. فضای سیاست و سیاست‌گذاری عمومی اگر بدون راه‌حل‌های روشنی باشد، ابتر و عقیم است. در بحران‌های سیاسی اگر راه‌حل روشنی وجود نداشته باشد، مردم سردرگم می‌شوند. نظام سیاست‌گذاری در بهت و بی‌عملی به سر خواهد برد. این است که یک سیاستمدار باتجربه همواره سعی می‌کند گزینه‌های گوناگونی را در انبان نظری خود داشته باشد تا غافلگیر نشود و در برابر عمل انجام‌شده قرار نگیرد و از انفعال رهایی یابد. نظام سیاست‌گذاری، سیاست‌گذار یا هر کنشگر دیگری اعم از خصوصی و دولتی نیز همچنین است. او باید بتواند سیاست‌ها و پیشنهادهای گوناگونی داشته باشد تا برای فائق‌آمدن بر مشکلات ارائه دهد. گاه مشاهده می‌شود که یک نظام سیاسی، یک سیاستمدار، یک مدیر یا یک کنشگر اجتماعی درباره یک مشکل ناامیدانه به بیان مشکل اکتفا می‌کند، اما هیچ پیشنهاد روشنی ندارد. او صرفا ناامیدی را به جامعه بازتاب می‌دهد و همین. درحالی‌که باید بتواند جریانی از سیاست (یعنی پیشنهاد و راه‌حل) را شکل دهد. این راه‌حل‌ها از درون تجارب ذی‌ربطان، سیاست‌گذاران، گروه‌های حرفه‌ای، متخصصان دانشگاهی و... سر بر می‌آورد. اغلب یک «ایده» در مواجهه با دیگر افکار ورز می‌خورد، شفاف می‌شود، تغییر می‌یابد و اصلاح می‌شود. بنابراین گاه نمی‌توان یک پیشنهاد را حاصل یک فرد یا گروه خاص دانست. افکار در هم می‌آمیزند و از گونه‌ای به گونه دیگر درمی‌آیند. گاه حتی مشارکت‌کنندگان در یک فرایند سیاستی یا سیاسی از ابتدا ترجیحات دقیقی هم ندارند و در کنش و واکنش با دیگران است که به اولویت‌های خود را شکل می‌دهند
(problematic policy preferences). برخی راه‌حل‌ها در محیط‌های دیگری آزمون شده‌اند، ازاین‌رو با محافظه‌کاری مدیران اجرائی انطباق پیدا می‌کنند و به کار گرفته می‌شوند. معمولا بسیاری از مدیران از تجربه جدید نگرانند. می‌خواهند بدانند که آیا راه‌حل مورد نظر در محیط دیگری پاسخ داده است یا خیر. تجربه ایران نشان می‌دهد که دستگاه اداری در ایران بسیار علاقه‌مند به تجارب کشورهای توسعه‌یافته غربی است. اگر سیاستی در آمریکا یا اروپا تجربه شده باشد، با دید مثبت نگریسته می‌شود. اگر سیاستی توسط سازمان‌های بین‌المللی توصیه شده باشد، پذیرش بهتری دارد. تجربه‌های سازمان توسعه و همکاری اروپایی (OECD)، سازمان بین‌المللی کار (ILO)، سازمان بهداشت جهانی (WHO) و بسیاری از سازمان‌های مشابه راه‌حل‌های خود را تحت عنوان «توصیه‌های سیاستی» (policy recommendation) به جهانیان اعلام می‌کنند. هرچند کشورها بر اساس حق حاکمیت ملی در پذیرش یا رد چنین توصیه‌هایی آزادند، اما اعتماد تخصصی و آزمون در محیط‌های گوناگون نوعی دانش مشترک بشری پدید می‌آورد که اعتماد بیشتری را به سوی چنین پیشنهادهایی جلب می‌کند. البته بی‌توجهی به زمینه‌های بومی برخی از این توصیه‌ها به ویژه مثلا در حوزه خصوصی‌سازی برای کشورها مشکل ایجاد کرده است. اما شرایط و ویژگی‌های یک پیشنهاد سیاستی که می‌تواند جریان سیاست را شکل دهد چیست؟ معیارهای برشمرده توسط هرویگ و همکاران عبارت‌اند از: مقبولیت ارزشی، امکان‌پذیری فنی و هزینه‌ای و رفتارهای گروه‌های ذی‌نفع. این رفتارها بسته به آن است که سطح همگرایی درونی گروه‌های ذی‌نفع، نوع واکنش، اندازه و ظرفیت تأثیرگذاری تا چه حد و چگونه باشد.2
جریان سیاسی
جریان سیاسی همان جریان قدرت است. این جریان از اقتدار رسمی تا احزاب سیاسی و گروه‌های ذی‌نفوذ را در بر می‌گیرد. این جریان می‌تواند هنگام انتخابات، تغییر سیاستمداران، تحولات ملی و بین‌المللی، شکل‌گیری افکار عمومی و... پدید آید. برای مثال در ایران، سیاست برجامی راه‌حل پیشنهادی کم و بیش تعریف‌شده‌ای بود. هرچند دقیقا این راه‌حل ابعاد دقیقی نداشت و لازم بود تا در مواجهه با نیروهای داخلی و خارجی تنقیح شود و صورت‌بندی روشنی بیابد. این پیشنهاد که در جریان سیاستی قابل تعریف است منتظر یک جریان سیاسی بود؛ چراکه در دولت احمدی‌نژاد با توجه به موضع‌گیری‌های رئیس دولت نهم و دهم این امکان فراهم نبود. انتخابات ریاست‌جمهوری در سال 1392 این جریان سیاسی را به جریان سیاستی افزود و عملا قدرت سیاسی در ایران و آمریکا به حل مسئله هسته‌ای روی خوش نشان دادند. جریان مشکل هم که پیش از این وجود داشت. مشکل آمریکا، ادعای ساخت بمب اتمی توسط ایران و مشکل ایران، تحریم‌های اقتصادی بود. بنابراین در سال 1392 تا 1396 عملا هر سه جریان با هم تلاقی پیدا کرده و منجر به توافق هسته‌ای ایران و شش قدرت جهانی شد. هرچند پس از آن با روی کارآمدن «دونالد ترامپ» به ریاست‌جمهوری آمریکا و خروج یکجانبه او از این پیمان، جریان سیاسی با اختلال مواجه و عملا به شکست برجام
منتهی شد.
کارآفرین‌ها و پنجره فرصت
مدل کینگدان دو رکن دیگر هم دارد؛ یکی کارآفرینان سیاسی و سیاستی و دیگر پنجره فرصت (سیاستی یا سیاسی). با وقوع سه جریان دستور کار، سیاست‌گذاری به خودی خود تغییر نمی‌یابد؛ لازم است تا دو رکن دیگر هم در کار باشند تا سیاست تغییر یابد. «پنجره سیاستی به عنوان یک فرصت زودگذر برای طرفداران یک پیشنهاد تعریف می‌شود که راه‌حل‌های تدوین‌شده خود را به پیش ببرند، یا اینکه توجهات را به مشکلات ویژه‌ای جلب کنند».3 دو تمایز فرعی نیز در پنجره فرصت انجام شده است: «پنجره دستور کار» به معنی بازشدن یک فرصت در مرحله دستور کار و «پنجره تصمیم» برای نشان‌کردن فرصت به منظور اتخاذ یک سیاست. انتخابات، فصل بودجه‌ریزی، تغییر در افکار عمومی یا گرایش‌های ملی و عواملی از این دست می‌تواند پنجره فرصت را برای یک سیاست باز کند. کارآفرین سیاسی یا سیاستی (بانی یا جلودار) (entrepreneur) نیز عنصر مهم دیگریست که حضورش لازم است تا تغییر سیاست به سرانجام برسد. کارآفرین سیاسی یا سیاستی می‌تواند وجود این سه جریان را به خدمت بگیرد تا تغییری در سیاست رخ دهد. مثلا در جریان سیاست برجامی ایران، وزیر خارجه وقت و معاون او (و همچنین همتایان آمریکایی آنان) می‌توانند نقش کارآفرینی سیاسی را ایفا کرده باشند که بتواند این جریان‌ها را جفت و جور (coupling) کند. البته کارآفرین می‌تواند در پدیدآمدن یا به چشم‌آمدن یکی از جریان‌های سه‌گانه نیز نقش داشته باشد و از وضع موجود یک جریان سیاسی را بیرون کشد
یا شکل دهد.
* این مقاله برگرفته از کتاب «نظریه‌های سیاست‌گذاری عمومی» از همین نویسنده است که برای سالنامه بازنویسی شده است.
پی‌نوشت‌ها:
1- NICOLE HERWEG, NIKOLAOS ZAHARIADIS, AND
REIMUT ZOHLNHÖFER The Multiple Streams Framework:
Foundations, Refinements, and Empirical Applications.
In: WEIBLE and SABATIER (2018), Theories of The Policy
Process. Routledge.
2- Ibid. pp.35-36.
3- Kingdon (2011) in: ibid. p. 39
