فولاد و پتروشيمي، صنايع مادر بنگاههاي خارجي!
احسان سلطاني . كارشناس اقتصادي
در ايران صنايع بزرگ بالادستي (عمدتا پتروشيمي و فولاد) با حدود ۱۵۰ هزار نفر کارکن، کمتر از پنج درصد از اشتغال بخش صنعت-ساخت و هفتدهم درصد از کل اشتغال کشور را بر عهده دارند. اين صنايع در زمره رشتههاي صنعتي با سرمايهبري بالا (Capital-Intensive) و غيرکاربر
(غير اشتغالزا) به شمار ميروند. ايجاد اشتغال در صنايع پاييندستي ارتباط مستقيمي با فعاليت صنايع بالادستي ندارد، مگر اينکه از نظر قيمت، کيفيت و نحوه تأمين و همچنين وجود مشارکت و همکاري در طول زنجيرههاي ارزش صنعتي (Supply Chain Partnership)، شرايط ترجيحي و مزيتهاي رقابتي مشهود و نامشهود به نفع صنايع پاييندستي و مصرفکنندگان وجود داشته باشد. در سه دهه اخير، پشتيباني همهجانبه دولتها با حضور، دستکاري و دخالت گسترده در فضاي فعاليت و رقابت اقتصادي، ضمن آنکه
موجب شده صنايع بزرگ بالادستي از رشد سريعي برخوردار شوند، از سوي ديگر فعاليت صنايع پاييندستي اشتغالزا (Labour-Intensive) را تضعيف و تحديد کرده است. بهطورکلي اين بنگاهها با فروش داخلي به بهاي گران و از سوي ديگر صادرات با بهاي ارزان، به جاي اينکه نقش صنايع مادر بنگاههاي توليدي پاييندستي داخلي را ايفا کنند، به صنايع مادر بنگاههاي توليدي خارجي بدل شدهاند. بسياري از اين بنگاهها با فروش داخلي به بهاي گران، در واقع از صنايع پاييندستي داخلي ماليات گرفته و از سوي ديگر با ارزانفروشي صادراتي، از محل درآمد گرانفروشي داخلي به صنايع خارجي يارانه ميدهند. در شرايطي که فلسفه وجودي توسعه صنايع بزرگ بالادستي که اصولا منابعبر (Resource-Base) و سرمايهبر بوده و با ايجاد ارزشافزوده پايين (در مقايسه با صنايع پاييندستي) و آلايندگي محيط زيست بالا، در اصل حمايت از توسعه صنايع پاييندستي اشتغالزا و با ارزشافزوده بالا محسوب ميشود، مشخص نيست که چرا با وجود عدم تکميل حلقههاي صنايع پاييندستي، همچنان محور توسعه صنعتي کشور حول صنايع بالادستي استوار است.
زنجيره عرضه (Supply Chain) صنعت فولاد برخلاف آنچه توسط بعضي دستاندرکاران ارائه و تأکيد ميشود، از استخراج سنگ آهن تا مصرفکننده نهايي و همچنين حلقههاي صنايع پاييندستي مانند صنايع فلزي، ماشينسازي، لوازم خانگي و خودرو و بخش ساختمان را نيز دربر ميگيرد. در اين زنجيره هدف از توسعه صنايع بالادستي توليدکننده آهن و فولاد، تأمين مواد اوليه صنايع پاييندستي داخلي با کيفيت، شرايط فروش و قيمتهاي رقابتي و ترجيحي است، زيرا از منظر اقتصاد ملي، آنچه ايجادکننده اشتغال و ارزشافزوده با سرمايهگذاري پايين و تقويتکننده حضور مردم و بخش خصوصي است، صنايع پاييندستي است.
در مجموع زنجيره عرضه فولاد، جهتگيري سياستگذاريها و عملکردها به انحراف کشيده شده است. تمرکز حمايتها و پشتيبانيهاي دستگاه اجرائي ذيربط (وزارت صنعت، معدن و تجارت) فقط به توسعه صنايع بالادستي معطوف شده و صنايع پاييندستي در اين ميان جايگاهي ندارند. در نتيجه ايران صادرکننده آهن و فولاد خام و از سوي ديگر واردکننده انواع محصولات نهايي مصرفي شده است. عوامل و دلايل زيادي براي اين انحراف توسعهاي وجود دارد که اهم آن عبارتاند از:
(۱) سياستگذاريهاي راهبردي و اقدامات دولت.
(۲) اعطاي انواع رانتها و بهخصوص رانت گسترده انرژي و منابع در صنايع بالادستي و عدم توزيع متناسب و متوازن آن در کل زنجيره عرضه فولاد کشور.
(3) لابيهاي قدرتمند ذينفعان در سطوح و لايههاي اجرائي، قانونگذاري و رسانهاي.
(4) فشارهاي متنوع هزينهاي و اعمال تضييق و محدوديت بر فعاليت صنايع پاييندستي (ماليات شرکتي و ارزشافزوده، رشد بالاي دستمزد نيروي کار، ماليات حق بيمه، هزينه سرمايه و موارد ديگر) و مهمتر از همه جبران زيان کارآمدي و کارايي پايين و ارزانفروشي صادراتي توليدکنندگان فولاد با اجبار به خريد مواد اوليه داخلي به بهاي گران (از طريق وضع تعرفههاي وارداتي بالا).
سياستگذاريهاي راهبردي و اقدامات وزارت صنعت، معدن و تجارت در بخش توليد فولاد، بيش از آنکه متضمن رقابتيسازي و توسعه پايدار اين صنعت باشد، در جهت توزيع منافع و رانتها بين ذينفعان تنظيم شده و عمل ميکند. در سالهاي ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶، فقط توسط بانک صنعت و معدن ۱۳ طرح فولاد در ۱۱ استان کشور با هزينه ارزي سه ميليارد دلار مصوب شد و با تأمين مالي اين بانک به مرحله اجرا يا بهرهبرداري رسيد که منابع ارزي آن از محل صندوق توسعه ملي و خط اعتباري چين تأمين شد. در همين شرايط، با اين سرمايهگذاري سرانه بالا، در اغلب اين استانها امکان توسعه صنايع اشتغالزا با سرمايهگذاري به مراتب پايينتر وجود داشت. تأمين منابع ارزي از خط اعتباري چين نشان ميدهد که اين سرمايهگذاريها با ماشينآلات و فناوريهاي درجه دو يا سه وارداتي از چين انجام شده که قطعا از بهرهوري انرژي پاييني برخوردار هستند. کل سرمايهگذاري اين طرحها بيش از ۲۰۰ هزار ميليارد ريال و هزينه ايجاد شغل براي هر نفر ۲۵ ميليارد ريال برآورد ميشود. در استانهاي محرومي مانند سيستانوبلوچستان و خراسان جنوبي نهتنها زيرساختهاي صنعتي لازم براي ايجاد صنعت فولاد وجود ندارد که از
سوي ديگر با اين هزينه بالاي ايجاد اشتغال، در بخشهاي ديگر امکان ايجاد اشتغال به ميزان حداقل ۱۰ برابر بود. از منظر اقتصاد صنعتي براي صنايع توليدکننده-محور (Producer-Driven) مانند توليد فولاد که نظر به لزوم انباشت سرمايه و فناوري، در آن اقتصاد مقياس (Economies of Scale) داراي اهميت کليدي است، اين روش توسعه، بدترين مسير و روش ممکن و متضمن اتلاف منابع و فرصتهاست. اين واحدهاي کوچک و متوسط غيررقابتي در آينده با اتلاف منابع، باري گران بر دوش اقتصاد کشور خواهند بود. فعاليت اين واحدهاي غيراقتصادي
علاوه بر اينکه در آينده روند رانتجويي صنعت فولاد را استمرار خواهد بخشيد، موجب خواهد شد با ايجاد لابي، تعرفههاي وارداتي بالا نيز درخواست شود. در نتيجه، مانند وضعيت کنوني، زيان اقتصادي ناکارآمدي و عملکرد ضعيف آنها به صنايع پاييندستي منتقل خواهد شد. بنابراين توسعه اين واحدها علاوه بر زيان کلي براي اقتصاد، ضد توسعه صنايع پاييندستي عمل خواهد کرد. در مقايسه با وضعيت کنوني ايران، چنانچه وضعيت کشور چين که بزرگترين توليدکننده فولاد جهان است، ملاحظه شود، چهار راهبرد اصلي در توسعه صنايع فولاد اين کشور مدنظر بوده است.
۱- توسعه صنعت فولاد در نوار متمرکز ساحلي شرقي چين که در نتيجه با ايجاد خوشههاي صنعت فولاد، رقابتيسازي، بهرهوري و اقتصاد مقياس در اين صنعت ارتقا داده شده است.
۲- توسعه صنعت فولاد در مناطق ساحلي که با کاهش هزينههاي حملونقل، اين موضوع براي واردات مواد اوليه و صادرات اهميت کليدي دارد.
۳- ايجاد بيش از ۱۰ واحد بزرگ که موجب ميشود ضمن صرفه اقتصادي ناشي از مقياس، يک کارتل بزرگ ايجاد انحصار نکند و رقابت بين واحدها براي کيفيت و قيمت بهتر صورت گيرد.
4- توسعه متوازن و متناسب صنايع پاييندستي اشتغالزا و ايجادکننده درآمد ملي بالا.
در توسعه صنايع فولاد ايران، هيچيک از ملاحظات کليدي یادشده مدنظر دولت و سياستگذاران قرار نگرفته است. توزيع پراکنده و متفرق واحدهاي صنعتي فولاد در سطح کشور و ايجادنشدن خوشه صنعت فولاد در مناطق بامزيت، يکي از مهمترين معضلات و چالشهاي صنعت فولاد کشور بوده و خواهد بود. صنايع فولاد ايران در مناطق ساحلي که به منابع انرژي نزديک هستند و از سوي ديگر هزينه حمل صادراتي را پايين ميآورند، مستقر نشدهاند. تمرکز بخش عمده توليد فولاد در اصفهان، ضمن آنکه منابع زيستمحيطي اين شهر تاريخي را دچار مخاطره کرده است، هزينه حمل مواد اوليه به اين شهر را نیز از جنوب به شمال و مجددا هزينه حمل مواد اوليه از شمال به جنوب (براي صادرات) به همراه دارد و انرژي نيز بايد از جنوب غرب کشور تأمين شود. در مجموع، در تأسيس واحدهاي فولادي کشور، بيش از هر چيز قدرت ذينفعان و لابيهاي سياسي تأثيرگذار بوده است تا منطق توسعه اقتصادي. ايجاد يک واحد بزرگ در محلي نامناسب که منجر به ايجاد انحصار و تشکيل يک کارتل صنعتي شده است، از عوامل مهم توسعه صنعت فولاد کشور بهشمار ميرود. هماکنون اين کارتل درصدد است با خريد يا ايجاد شرکتهاي معدني و واحدهاي
بزرگ ديگر، انحصار و سلطه خود را هرچه بيشتر بر صنعت و بازار فولاد تحکيم و تحميل کند.
در ايران صنايع بزرگ بالادستي (عمدتا پتروشيمي و فولاد) با حدود ۱۵۰ هزار نفر کارکن، کمتر از پنج درصد از اشتغال بخش صنعت-ساخت و هفتدهم درصد از کل اشتغال کشور را بر عهده دارند. اين صنايع در زمره رشتههاي صنعتي با سرمايهبري بالا (Capital-Intensive) و غيرکاربر
(غير اشتغالزا) به شمار ميروند. ايجاد اشتغال در صنايع پاييندستي ارتباط مستقيمي با فعاليت صنايع بالادستي ندارد، مگر اينکه از نظر قيمت، کيفيت و نحوه تأمين و همچنين وجود مشارکت و همکاري در طول زنجيرههاي ارزش صنعتي (Supply Chain Partnership)، شرايط ترجيحي و مزيتهاي رقابتي مشهود و نامشهود به نفع صنايع پاييندستي و مصرفکنندگان وجود داشته باشد. در سه دهه اخير، پشتيباني همهجانبه دولتها با حضور، دستکاري و دخالت گسترده در فضاي فعاليت و رقابت اقتصادي، ضمن آنکه
موجب شده صنايع بزرگ بالادستي از رشد سريعي برخوردار شوند، از سوي ديگر فعاليت صنايع پاييندستي اشتغالزا (Labour-Intensive) را تضعيف و تحديد کرده است. بهطورکلي اين بنگاهها با فروش داخلي به بهاي گران و از سوي ديگر صادرات با بهاي ارزان، به جاي اينکه نقش صنايع مادر بنگاههاي توليدي پاييندستي داخلي را ايفا کنند، به صنايع مادر بنگاههاي توليدي خارجي بدل شدهاند. بسياري از اين بنگاهها با فروش داخلي به بهاي گران، در واقع از صنايع پاييندستي داخلي ماليات گرفته و از سوي ديگر با ارزانفروشي صادراتي، از محل درآمد گرانفروشي داخلي به صنايع خارجي يارانه ميدهند. در شرايطي که فلسفه وجودي توسعه صنايع بزرگ بالادستي که اصولا منابعبر (Resource-Base) و سرمايهبر بوده و با ايجاد ارزشافزوده پايين (در مقايسه با صنايع پاييندستي) و آلايندگي محيط زيست بالا، در اصل حمايت از توسعه صنايع پاييندستي اشتغالزا و با ارزشافزوده بالا محسوب ميشود، مشخص نيست که چرا با وجود عدم تکميل حلقههاي صنايع پاييندستي، همچنان محور توسعه صنعتي کشور حول صنايع بالادستي استوار است.
زنجيره عرضه (Supply Chain) صنعت فولاد برخلاف آنچه توسط بعضي دستاندرکاران ارائه و تأکيد ميشود، از استخراج سنگ آهن تا مصرفکننده نهايي و همچنين حلقههاي صنايع پاييندستي مانند صنايع فلزي، ماشينسازي، لوازم خانگي و خودرو و بخش ساختمان را نيز دربر ميگيرد. در اين زنجيره هدف از توسعه صنايع بالادستي توليدکننده آهن و فولاد، تأمين مواد اوليه صنايع پاييندستي داخلي با کيفيت، شرايط فروش و قيمتهاي رقابتي و ترجيحي است، زيرا از منظر اقتصاد ملي، آنچه ايجادکننده اشتغال و ارزشافزوده با سرمايهگذاري پايين و تقويتکننده حضور مردم و بخش خصوصي است، صنايع پاييندستي است.
در مجموع زنجيره عرضه فولاد، جهتگيري سياستگذاريها و عملکردها به انحراف کشيده شده است. تمرکز حمايتها و پشتيبانيهاي دستگاه اجرائي ذيربط (وزارت صنعت، معدن و تجارت) فقط به توسعه صنايع بالادستي معطوف شده و صنايع پاييندستي در اين ميان جايگاهي ندارند. در نتيجه ايران صادرکننده آهن و فولاد خام و از سوي ديگر واردکننده انواع محصولات نهايي مصرفي شده است. عوامل و دلايل زيادي براي اين انحراف توسعهاي وجود دارد که اهم آن عبارتاند از:
(۱) سياستگذاريهاي راهبردي و اقدامات دولت.
(۲) اعطاي انواع رانتها و بهخصوص رانت گسترده انرژي و منابع در صنايع بالادستي و عدم توزيع متناسب و متوازن آن در کل زنجيره عرضه فولاد کشور.
(3) لابيهاي قدرتمند ذينفعان در سطوح و لايههاي اجرائي، قانونگذاري و رسانهاي.
(4) فشارهاي متنوع هزينهاي و اعمال تضييق و محدوديت بر فعاليت صنايع پاييندستي (ماليات شرکتي و ارزشافزوده، رشد بالاي دستمزد نيروي کار، ماليات حق بيمه، هزينه سرمايه و موارد ديگر) و مهمتر از همه جبران زيان کارآمدي و کارايي پايين و ارزانفروشي صادراتي توليدکنندگان فولاد با اجبار به خريد مواد اوليه داخلي به بهاي گران (از طريق وضع تعرفههاي وارداتي بالا).
سياستگذاريهاي راهبردي و اقدامات وزارت صنعت، معدن و تجارت در بخش توليد فولاد، بيش از آنکه متضمن رقابتيسازي و توسعه پايدار اين صنعت باشد، در جهت توزيع منافع و رانتها بين ذينفعان تنظيم شده و عمل ميکند. در سالهاي ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶، فقط توسط بانک صنعت و معدن ۱۳ طرح فولاد در ۱۱ استان کشور با هزينه ارزي سه ميليارد دلار مصوب شد و با تأمين مالي اين بانک به مرحله اجرا يا بهرهبرداري رسيد که منابع ارزي آن از محل صندوق توسعه ملي و خط اعتباري چين تأمين شد. در همين شرايط، با اين سرمايهگذاري سرانه بالا، در اغلب اين استانها امکان توسعه صنايع اشتغالزا با سرمايهگذاري به مراتب پايينتر وجود داشت. تأمين منابع ارزي از خط اعتباري چين نشان ميدهد که اين سرمايهگذاريها با ماشينآلات و فناوريهاي درجه دو يا سه وارداتي از چين انجام شده که قطعا از بهرهوري انرژي پاييني برخوردار هستند. کل سرمايهگذاري اين طرحها بيش از ۲۰۰ هزار ميليارد ريال و هزينه ايجاد شغل براي هر نفر ۲۵ ميليارد ريال برآورد ميشود. در استانهاي محرومي مانند سيستانوبلوچستان و خراسان جنوبي نهتنها زيرساختهاي صنعتي لازم براي ايجاد صنعت فولاد وجود ندارد که از
سوي ديگر با اين هزينه بالاي ايجاد اشتغال، در بخشهاي ديگر امکان ايجاد اشتغال به ميزان حداقل ۱۰ برابر بود. از منظر اقتصاد صنعتي براي صنايع توليدکننده-محور (Producer-Driven) مانند توليد فولاد که نظر به لزوم انباشت سرمايه و فناوري، در آن اقتصاد مقياس (Economies of Scale) داراي اهميت کليدي است، اين روش توسعه، بدترين مسير و روش ممکن و متضمن اتلاف منابع و فرصتهاست. اين واحدهاي کوچک و متوسط غيررقابتي در آينده با اتلاف منابع، باري گران بر دوش اقتصاد کشور خواهند بود. فعاليت اين واحدهاي غيراقتصادي
علاوه بر اينکه در آينده روند رانتجويي صنعت فولاد را استمرار خواهد بخشيد، موجب خواهد شد با ايجاد لابي، تعرفههاي وارداتي بالا نيز درخواست شود. در نتيجه، مانند وضعيت کنوني، زيان اقتصادي ناکارآمدي و عملکرد ضعيف آنها به صنايع پاييندستي منتقل خواهد شد. بنابراين توسعه اين واحدها علاوه بر زيان کلي براي اقتصاد، ضد توسعه صنايع پاييندستي عمل خواهد کرد. در مقايسه با وضعيت کنوني ايران، چنانچه وضعيت کشور چين که بزرگترين توليدکننده فولاد جهان است، ملاحظه شود، چهار راهبرد اصلي در توسعه صنايع فولاد اين کشور مدنظر بوده است.
۱- توسعه صنعت فولاد در نوار متمرکز ساحلي شرقي چين که در نتيجه با ايجاد خوشههاي صنعت فولاد، رقابتيسازي، بهرهوري و اقتصاد مقياس در اين صنعت ارتقا داده شده است.
۲- توسعه صنعت فولاد در مناطق ساحلي که با کاهش هزينههاي حملونقل، اين موضوع براي واردات مواد اوليه و صادرات اهميت کليدي دارد.
۳- ايجاد بيش از ۱۰ واحد بزرگ که موجب ميشود ضمن صرفه اقتصادي ناشي از مقياس، يک کارتل بزرگ ايجاد انحصار نکند و رقابت بين واحدها براي کيفيت و قيمت بهتر صورت گيرد.
4- توسعه متوازن و متناسب صنايع پاييندستي اشتغالزا و ايجادکننده درآمد ملي بالا.
در توسعه صنايع فولاد ايران، هيچيک از ملاحظات کليدي یادشده مدنظر دولت و سياستگذاران قرار نگرفته است. توزيع پراکنده و متفرق واحدهاي صنعتي فولاد در سطح کشور و ايجادنشدن خوشه صنعت فولاد در مناطق بامزيت، يکي از مهمترين معضلات و چالشهاي صنعت فولاد کشور بوده و خواهد بود. صنايع فولاد ايران در مناطق ساحلي که به منابع انرژي نزديک هستند و از سوي ديگر هزينه حمل صادراتي را پايين ميآورند، مستقر نشدهاند. تمرکز بخش عمده توليد فولاد در اصفهان، ضمن آنکه منابع زيستمحيطي اين شهر تاريخي را دچار مخاطره کرده است، هزينه حمل مواد اوليه به اين شهر را نیز از جنوب به شمال و مجددا هزينه حمل مواد اوليه از شمال به جنوب (براي صادرات) به همراه دارد و انرژي نيز بايد از جنوب غرب کشور تأمين شود. در مجموع، در تأسيس واحدهاي فولادي کشور، بيش از هر چيز قدرت ذينفعان و لابيهاي سياسي تأثيرگذار بوده است تا منطق توسعه اقتصادي. ايجاد يک واحد بزرگ در محلي نامناسب که منجر به ايجاد انحصار و تشکيل يک کارتل صنعتي شده است، از عوامل مهم توسعه صنعت فولاد کشور بهشمار ميرود. هماکنون اين کارتل درصدد است با خريد يا ايجاد شرکتهاي معدني و واحدهاي
بزرگ ديگر، انحصار و سلطه خود را هرچه بيشتر بر صنعت و بازار فولاد تحکيم و تحميل کند.