تحریم؛ آنچه به ضد خود تبدیل شد

به گزارش روزنامه شرق، سیاست استفاده از تحریم به‌عنوان یک سلاح اقتصادی، تجسم قدرت جهانی امروز ایالات متحده است. اکنون از این اهرم فشار علیه دولت‌هایی در سراسر جهان استفاده می‌شود؛ از کره‌ شمالی و ونزوئلا تا ایران و بلاروس. به‌ندرت می‌توان بحرانی در حوزه سیاست خارجی را پیدا کرد که در آن سیاست‌گذاران ایالات متحده به تحریم متوسل نشوند. اواخر سال گذشته (میلادی) دولت ایالات متحده در پی خروج از کابل بیش از 9 میلیارد دلار از دارایی‌های دولت افغانستان را برای مجازات طالبان مسدود کرد. اوایل ژانویه 2020، میلوراد دودیک، ملی‌گرای صرب را به خاطر بی‌ثبات‌کردن بوسنی تحریم کرد. همین حالا هم دولت جو بایدن و متحدان اروپایی‌اش سعی دارند با تهدید به تحریم ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهوری روسیه را از حمله به اوکراین باز دارند. این روزها تصور دنیای سیاستی که در آن آمریکا از اهرم فشار استفاده نمی‌کند، سخت است اما همیشه این‌طور نبوده است. وب‌سایت خبری فارن‌پالیسی در گزارشی می‌نویسد که در اوایل قرن بیستم آمریکا ابا داشت از تحریم استفاده کند، در‌حالی‌که اروپایی‌ها مشتاق استفاده از این سلاح اقتصادی بودند؛ امروز اما ورق برگشته است. در‌حالی‌که آمریکایی‌ها آزادانه از تحریم‌ها استفاده می‌کنند، اروپا اغلب برای پیوستن به این تحریم‌ها تمایلی نشان نمی‌دهد. برای مثال، (در شرایطی که واشنگتن بر طبل تحریم تهران می‌کوبد)، اتحادیه اروپا تلاش می‌کند از تجارت خود با ایران حفاظت کند و تداوم بلاتکلیفی آلمان درباره آینده خط ‌لوله نورد‌استریم2 (با وجود تهدیدهای اقتصادی آشکار آمریکا علیه روسیه) نشان‌دهنده اختلاف ائتلاف آمریکایی‌ـ‌اروپایی درباره تحریم‌هاست. در ‌واقع یک چرخش تاریخی قابل‌توجه اتفاق افتاده: ایالات متحده به‌عنوان بزر‌گ‌ترین کشوری که در اوایل قرن بیستم از اعمال تحریم اقتصادی اجتناب می‌کرد، در چند دهه اخیر به مشتاق‌ترین کشور استفاده‌کننده از آن تبدیل شده است. حالا دیگر سیاست‌گذاران در واشنگتن این سلاح قدرتمند را از آن خود کرده و از آن در حوزه‌های جدیدی هم استفاده می‌کنند. تأثیرات چشمگیر تحریم‌ها، از جمله بر تاریخ نظام بین‌الملل در قرن بیستم قابل‌انکار نیست. اما واقعیت این است که اثرگذاری آنها به‌عنوان ابزاری برای دستیابی به تغییرات سیاسی محدود بوده است. همین ترکیب، یعنی تأثیرات منفی گسترده در کنار اثرگذاری‌های محدود سیاسی است که امروز چالش‌برانگیز شده است؛ هر‌جا‌که تحریم ظاهر شده به‌جای فراهم‌کردن شرایط برای حل منازعه یا حداقل نزدیک‌شدن شرایط به حل منازعه، آن را در بن‌بستی پرهزینه رها کرده است.

چطور این اتفاق افتاد؟
ریشه شکل‌گیری تحریم کجاست؟ کشتار جنگ جهانی اول. این جنگ باعث شد اروپایی‌ها عمیقا مشتاق این شوند که جنگ را برای همیشه تمام کنند. ابزار ترجیحی آنان این بود که در زمان صلح از یک سلاح ترسناک جنگی استفاده کنند: محاصره اقتصادی. فرانسه و بریتانیا از این سلاح علیه دشمنانشان استفاده کرده و صدها‌هزار غیرنظامی را در اروپای مرکزی و خاورمیانه به کام مرگ فرستادند. رهبران اروپایی در کنفرانس صلح پاریس در سال 1919 به همراه وودرو ویلسون رئیس‌جمهوری ایالات متحده، «جامعه ملل» را شکل دادند؛ سازمان جهانی مستقر در ژنو که می‌توانست از سلاح محاصره اقتصادی علیه دولت‌های متخاصم که صلح جهانی را تهدید می‌کردند، استفاده کند. انترناسیونالیست‌های دوره میان‌جنگ (دوره میان جنگ جهانی اول و دوم) صادقانه می‌خواستند که صلح را حفظ کنند اما از آنجا که قادر نبودند خاطرات رنج غیرنظامیان از محاصره‌های دوران جنگ را از اذهان عمومی پاک کنند، تصمیم گرفتند در عوض این میراث را حفظ کرده و از آن به‌عنوان یک سلاح استفاده کنند. این خواستگاه، ایده بازدارندگی تحریم‌ها بود. عصاره ماده 16 میثاق جامعه ملل اذعان به این مسئله است که هراس از تجربیات گذشته می‌تواند قانون‌شکنان آینده را تحت کنترل نگه دارد. مؤثرترین تحریم‌ها، آنهایی بودند که به‌صورت هماهنگ از سوی تمامی اقتصادهای بزرگ جهان اعمال می‌شدند. اما کمپین ویلسون در ایالات متحده برای تضمین آرای نمایندگان کنگره برای عضویت این کشور در جامعه ملل مشکلات جدی داشت. سنا معاهده ورسای را که بخشی از میثاق جامعه ملل بود، رد کرد و واشنگتن هرگز به این سازمان نپیوست. یکی از دلایل مخالفت سیاسی با جامعه ملل ضرورت مشارکت خودکار در محاصره اقتصادی علیه کشورهای مشکل‌ساز بود. کنگره آمریکا این قانون را به‌عنوان تجاوز بین‌المللی به حق انحصاری خود برای حق استفاده از زور رد کرد. نگرانی ایالات متحده درباره جامعه ملل از این ترس نشئت می‌گرفت که تحریم‌ها پای این کشور را به جنگ‌های خارجی بکشاند. بسیاری از آمریکایی‌ها معتقد بودند جنگ اقتصادی علیه غیرنظامیان سیاستی متناسب با جهان قدیم و روشی امپریالیستی است که استفاده از آن زیبنده ایالات متحده نیست. هربرت هوور رئیس‌جمهوری وقت آمریکا که سابقه فعالیت‌های بشردوستانه داشت و در جریان قحطی ناشی از محاصره اقتصادی در اروپای مرکزی فعالیت‌های امدادی انجام داده بود، نگران بود که تحریم‌ها شعله‌های کینه ملی‌گرایانه را شعله‌ور کند یا اینکه باعث شود مردم به‌دلیل گرسنگی تسلیم انقلاب سوسیالیستی شوند.

حتی در اینکه فشار اقتصادی بتواند نتیجه معکوس داشته باشد هم دلایل زیادی برای تردید وجود داشته است. تلاش متفقین از 1917 تا 1921 برای استفاده از محاصره اقتصادی با هدف سرنگونی بلشویسم در روسیه باعث تغییر رژیم نشد. بازدارندگی تحریم‌ها توانست در دهه 1920 در بالکان مانع جنگ شود. دولت یوگسلاوی در پاییز 1921 با دامن‌زدن به ناآرامی‌ها در کشور همسایه جنوبی خود، تهاجمی مخفیانه را برای گسترش قلمرو خود آغاز کرد. بریتانیا به رهبری گروهی از قدرت‌های جامعه ملل، یوگسلاوی را به تحریم اقتصادی تهدید کرد. بلگراد در مواجهه با این تهدید و در پی سقوط پول ملی‌اش فورا عقب‌نشینی کرد. چشم‌انداز تحریم اقتصادی توانست یک درگیری مرزی را نیز در اکتبر 1925 میان یونان و بلغارستان متوقف کند. جامعه ملل نشان داده بود که می‌تواند از تحریم‌ها برای جلوگیری از جنگ میان دولت‌های کوچک استفاده کند. اما پس از رکود بزرگ، قدرت بازدارندگی تحریم‌ها تحت تأثیر رقابت‌های ایدئولوژیک و نظامی قرار گرفت. کشورهای بزر‌گ‌تر توانستند دست به اقدامات متقابل زده و در برابر انزوای اقتصادی مقاومت کنند. مشکل عمده و رو به تشدید دهه1930 این بود که در بحبوحه اوج‌گرفتن ناسیونالیسم اقتصادی، تشخیص تحریم‌های زمان صلح از محاصره‌های اقتصادی زمان جنگ هر روز دشوارتر می‌شد. در چنین شرایطی، تحریم‌ها نه‌تنها مانع از تجزیه سیاسی و اقتصادی نمی‌شد؛ بلکه آن را تسریع می‌کرد. اما خطر بی‌ثباتی هم مانع از این نشد که جامعه ملل سلاح تحریم خود را کنار بگذارد. 52 عضو جامعه ملل در نوامبر 1953 به‌ دلیل تجاوز بی‌رحمانه ایتالیا به اتیوپی تحریم‌های اقتصادی را علیه این کشور به رهبری بنیتو موسولینی اعمال کردند. اتیوپی در آن زمان یکی از اعضای جامعه ملل به شمار می‌رفت. با وجود اعمال تحریم، نگرانی از جنگ همچنان وجود داشت و رهبران اروپایی تا جایی که می‌توانستند از اجرائی‌کردن تحریم‌ها به‌ دلیل نگرانی از آغاز جنگ با رژیم فاشیست روم خودداری کردند. بریتانیا و فرانسه در آن زمان متوجه شدند که هر تحریمی با گزند جدی آن‌قدر تهاجمی هست که بتواند جرقه جنگ در اروپا را روشن کند؛ چیزی که دقیقا عکس هدف بازدارندگی تحریم است.

این نگرانی‌ها دقیقا همان دغدغه‌های سیاست‌مداران و نخبگان تجاری در آمریکا بود. در سال‌های میان جنگ جهانی اول تا دوم، آمریکایی‌ها همچنان در سیاست بین‌الملل از استفاده از گزینه تحریم اجتناب می‌کردند تا جایی که دست‌اندرکاران سیاست خارجی نتوانستند هوور را متقاعد کنند که به حمله ژاپنی‌ها به منچوری در سال 1931 پاسخ دهد. چهار سال بعد هم فرانکلین روزولت جانشین او، از پیوستن به محاصره اقتصادی ایتالیا خودداری کرد و شرکت‌های نفتی ایالات متحده، همچنان نفت این ماشین جنگی فاشیستی را جابه‌جا می‌کردند. تنها زمانی که ارتش آدولف هیتلر در بهار 1940 تمام غرب اروپا را به هم ریخت، روزولت نظر خود را درباره تحریم تغییر داد. او جولای همان سال با هدف بازداشتن اسپانیا از پیوستن به نیروهای متحدان مدت کوتاهی ارسال نفت به اسپانیا به رهبری فرانکو را متوقف کرد که همین کار باعث شد فرانکو که خود با مشکلات داخلی روبه‌رو بود، بی‌طرف باقی بماند. این پیروزی سیاست‌گذاران آمریکایی را متقاعد کرد تا یک سال بعد از تحریم‌های نفتی مشابهی علیه ژاپن استفاده کرده و توسعه نظامی توکیو را مهار کنند؛ اما این رویکرد در برابر دولت کاملا مسلح ژاپن نتیجه عکس داد. ژاپن با تمام‌شدن منابع سوخت و مواد خام خود تصمیم گرفت تا به سراسر آسیای جنوب شرقی حمله کند. حمله توکیو به بندر پرل هاربر نشان داد که عواقب ناخواسته تحریم‌ها تا چه اندازه می‌تواند شدید باشد.

کم‌اثر اما محبوب در واشنگتن
پس از جنگ جهانی دوم، سازمان ملل نوپا وارث سلاح تحریم جامعه ملل شد. حالا دیگر ایالات متحده قدرت مسلط اقتصادی جهان بود و خطرات دوره میان‌جنگی استفاده از تحریم‌ها از میان رفته بود. شرایط جدید همچنین اجازه می‌داد که اهداف فشارهای اقتصادی بیشتر شود. اهداف تحریم‌های دوره میان‌جنگی اغلب امور خارجی و جلوگیری از وقوع جنگ میان دولت‌ها بود؛ اما پس از 1945 تحریم‌های چندجانبه و یک‌جانبه بیشتر اهدافی داخلی داشتند: اموری مانند نقض حقوق بشر، متقاعد‌کردن دیکتاتورها به ترک قدرت، متوقف‌کردن برنامه هسته‌ای، مجازات جنایت‌کاران، فشار برای آزادی زندانیان سیاسی یا گرفتن امتیازات دیگر. گسترش کاربرد و توسعه اهداف تحریم‌ها تحت هژمونی ایالات متحده نشان‌دهنده تغییراتی مهم در تاریخ اقتصاد جهانی بود. تحریم‌های دولت روزولت علیه اسپانیا و ژاپن در سال‌های 1940-1941 امکان‌پذیر شد؛ چون کشوری را اداره می‌کرد که بزر‌گ‌ترین اقتصاد تولیدکننده نفت در جهان بود. این قدرت با ظهور سازمان اوپک در دهه‌های 1960 و1970 از کف آمریکا رفت. بارزترین تلاش ناامیدانه ایالات متحده در این حوزه، تحریم صادرات غلات به اتحاد جماهیر شوروی در سال 1980 بود؛ این تحریم هیچ تغییری در سیاست مسکو ایجاد نکرد و روسیه افغانستان را اشغال کرد، در‌حالی‌که تحریم‌ها باعث شد کشاورزان آمریکایی دیگر از جیمی کارتر، رئیس‌جمهوری وقت، در سال1980 حمایت نکنند و به رونالد ریگان رقیب او رأی دهند. پایان جنگ سرد نه‌فقط تنها جبهه‌ای که قابلیت به‌چالش‌کشیدن قدرت ایالات متحده را داشت از میان برداشت، بلکه با موج جدیدی از جهانی‌شدن مالی همراه شد که دسترسی به بانک‎های آمریکایی و دلار را گسترش می‌داد. امور مالی همواره مجرایی قوی برای اعمال فشار آمریکا بوده است. سیاست‌گذاران ایالات متحده در نقشه‌کشی و مهندسی‌کردن جهانی‌کردن اقتصاد، نبوغ و مهارت زیادی از خود نشان داده‌اند؛ اما چالشی که با آن روبه‌رو هستند، ترجمه‌کردن این قابلیت‌های فنی در دنیای واقعی سیاست و کسب موفقیت‌های استراتژیک است. آنها ثابت کرده‌اند در این بخش به‌مراتب کمتر موفق بوده‌اند. امروز ایالات متحده در استفاده از هژمونی دلار علیه دشمنانش ـ‌و حتی برخی از اهداف متحدان اروپایی و آسیایی‌اش‌ـ هیچ رقیبی ندارد؛ اما توانایی واشنگتن در تحمیل هزینه‌های سنگین بر دولت‌های رقیب با دستاوردهایش در تغییر رفتار آنها تناسب ندارد که البته جای تعجب هم ندارد. تحقیقات درباره تحریم‌های اعمال‌شده در قرن بیستم نشان می‌دهد تنها یکی از هر سه تحریم، آن‌هم تا حدی، موفقیت‌آمیز بوده است. موارد کاملا موفق که تقریبا نادر است. هرچه اهداف تحریم‌ها ساده‌تر باشد، شانس بیشتری برای کارآمدی دارند؛ اما داده‌ها حاکی از این است که تاریخ هم نشان‌دهنده ناکارآمدی تحریم‌هاست. چیزی که درخور توجه بوده، این است که کارایی محدود تحریم‌ها هیچ اثری بر دفعات استفاده از آن نداشته است. برعکس، تحریم‌ها در دهه‌های 1990 و 2000 نسبت به دهه‌های 1950 تا 1985 دو برابر شده و این رقم در دهه 2010 نیز بار دیگر دو برابر شده است. بیل کلینتون، رئیس‌جمهوری اسبق ایالات متحده، از فشارهای اقتصادی علیه ناقضان حقوق بشر استفاده کرد. جورج دبیلو بوش، جانشین او، از تحریم‌ها علیه دولت‌های به گفته او متخاصم و تروریست استفاده کرد. سپس باراک اوباما از تحریم‌ها به‌عنوان شکلی دیگر از قدرت سخت استفاده کرد؛ نوعی قدرت که استفاده از آن هزینه‎های سیاسی داخلی کمتری داشت؛ چرا‌که افکار عمومی آمریکا به‌شدت از مداخلات نظامی واشنگتن در عراق و افغانستان ناراضی بود. تأکید بر استفاده از ابزار تحریم در عرصه سیاست آمریکا در حالی بود که شانس موفقیت این اهرم از 35 تا 40 درصد در سال‌های 1995تا 1985 به کمتر از 20 درصد در سال 2016 رسیده بود.سیاست‌گذاران آمریکایی در بیشتر دوران جنگ سرد از اعمال تحریم علیه دولت‌های بزرگ خودداری می‌کردند و تمرکزشان بر استفاده از اهرم فشار اقتصادی علیه کشورهای کوچکی بود که توانایی محدودی برای پاسخ متقابل داشتند. اهرم‌های کلیدی آنان علیه دولت‌های بزر‌گ‌تری همچون چین یا اتحاد جماهیر شوروی، توافق‌های غربی برای محدود‌کردن انتقال فناوری به این کشورها بود. ایالات متحده روزگاری ابزار تحریم‌ها را از دولت‌های اروپایی گرفت، ولی همان کشورها امروز ابا دارند که از چنین ابزاری با تمام توانشان استفاده کنند. ریسک‌های استفاده از تحریم‌ها و دستاوردهای محدودش برای نخستین بار در دوره میان‌جنگی خود را نشان داد و در دوره پس از جنگ جهانی دوم، به‌ویژه پس از دهه 1960 کاملا آشکار شد. اما تغییرات و شوک‌های دهه اخیر نشان می‌دهد مشکلات دوگانه کاهش اثربخشی تحریم‌ها و ریسک عواقب ناخواسته آن، با شدت بیشتری بازگشته است. آنچه یک قرن پیش به‌عنوان پادزهر جنگ آغاز شد، به چیزی تغییر ماهیت داده که می‌تواند خود آغازگر آن باشد؛ حالا تحریم ابزاری است برای جنگ اقتصادی بی‌پایان با فتوحات اندک و چشم‌اندازی عاری از صلح.