گفتوگوي انتقادي بر سر تقويت ظرفيتهاي دولت
مترجم: بهنام ذوقيرودسري
مقدمه: يادداشت پيشرو به سفارش مرکز توانمندسازي حاکميت و جامعه تنظيم شده است. هدف اين مرکز ايجاد چارچوبي است براي بهبود کيفيت نهادها، بهويژه دو نهاد مهم حاکميت و جامعه و تلاش ميکند تا از طريق ايجاد و تقويت شبکههاي اصلاحي بتواند گامهايي در حل مسائلي مانند شفافيت، مقابله با فساد، فقر، نابرابري و تعارض منافع برداشته و زمينه را براي کارآمدسازي حاکميت و تقويت جامعه مدني فراهم آورند. اين متن شامل بررسي کتاب اخير فرانسيس فوکوياما؛ يعني نظم و زوال سياسي: از انقلاب صنعتي تا جهانيسازي دموکراسي[i]توسط کارلز بويکس[ii]و سپس پاسخ فوکوياما به نقدهاي بويکس است. بويکس استاد علوم سياسي در دانشگاه پرينستون و نويسنده کتاب نظم سياسي و نابرابري[iii]است که به عقيده فوکوياما در ادامه سنت پژوهشي نورث و همکاران و همچنين عجماوغلو و رابينسون، نظريهاي يکپارچه براي توضيح همزمان توسعه سياسي و اقتصادي ارائه ميدهد. مسئله اساسي در کتاب نظم و زوال سياسي اين است که جوامع مختلف چگونه توانستهاند نهادهاي سياسي قدرتمند، غيرشخصي و پاسخگو ايجاد کنند. بويکس: در دهه 1960 که علوم اجتماعي رشد کردند و به شکلهاي نظري و روششناسي امروزين خود درآمدند، دو کتاب بر مطالعات سياست تطبيقي تأثيري جدي داشتند: ريشههاي اجتماعي ديکتاتوري و دموکراسي[iv] نوشته برينگتون مور (1966) و نظم سياسي در جوامع دستخوش تغيير[v] نوشته ساموئل هانتينگتون (1968). فرانسيس فوکوياما در کتاب جديد خود از برنامه پژوهشي هر دوي اين پژوهشگران الهام ميگيرد و آنها را بسط ميدهد. البته تمرکز اصلي او بر برنامه پژوهشي هانتينگتون است. اين انتخاب فوکوياما معقول به نظر ميرسد. در دهههاي گذشته، مطالعه رژيمهاي سياسي و گذارهاي سياسي بهشدت پيشرفت کرده است. باوجوداين، نظم و زوال سياسي کمتر مورد بررسي قرار گرفته است. به استثناي متون در مورد شکلگيري دولت نوشته چارلز تيلي[vi] و منکور اولسون[vii] و مطالعات در مورد جنگهاي داخلي، ما هنوز هم چيز زيادي در مورد عوامل تعيينکننده در ظرفيت دولت و کيفيت حکومت نميدانيم. در کتاب هانتينگتون، ثبات سياسي به وجود «نهادهاي سياسي قدرتمند، انطباقپذير و منسجم» و داراي قابليت جهتدهي به فرايندهاي بسيج اجتماعي که با مدرنيزاسيون اقتصادي برانگيخته ميشوند، بستگي دارد. جهان آنگلوساکسون در حفظ نهادهاي سنتي دوره تئودوري و انطباق ارگانيک اين نهادها با جامعه مدرن شد. جهان درحالتوسعه تجربهاي کاملا عکس اين تجربه داشت. دولت در اين کشورها ضعيفتر از آن بود که بتواند با مطالبات عمومي که توسط توسعه به وجود ميآيند، مقابله کند. شرايط ساختاري از قبيل شکاف بين شهر و روستا يا نابرابري در توزيع زمينها در جهت دستيابي به ثبات اهميت زيادي داشتند. اما در ديدگاه هانتينگتون، نظم در نهايت توسط يک گروه پيشروي انقلابي (يا اصلاحطلب) از طريق يک (يا چند) حزب سياسي ايجاد ميشد که ميتوانستند سياست تودهاي را تثبيت کنند. فوکوياما در بررسي ثبات سياسي و نهادها، مسير هانتينگتون را پيش ميگيرد. اما کتاب نظم و زوال سياسي مفهوم نظم سياسي را در سه بُعد (حکمراني قانون، پاسخگو (دموکراتيک) بودن و يک دولت باثبات و با ظرفيتهاي بالا) بررسي و ادعا ميکند که اين موارد از يکديگر مستقل هستند: در برخي از کشورها (مانند دانمارک) همه آنها وجود دارند، در برخي کشورهاي ديگر (مانند سومالي) هيچکدام از آنها وجود ندارند و در بسياري از کشورها تنها برخي از آنها حضور دارند (مانند چين با دولتي با ظرفيت بالا اما بدون حکمراني قانون). بنابراين، مطابق با «شم اوليه هانتينگتون»، مدرنيزاسيون سياسي يک «فرايند اجتنابناپذير و يکپارچه» نبوده است، بلکه مسيرهاي توسعهاي متعددي (و گاهي خام و ناهموار) را از سر گذرانده است. جوامع پيشامدرن، اقتصادهايي مالتوسي بودند که توسط دولتهايي پاتريمونيال اداره ميشدند و «پر بودند از دوستان و خانواده شخص حکمران که دسترسي به فرصتهاي اقتصادي و قدرت سياسي را به افراد مورد مرحمت خود محدود ميکردند» و آنان از طريق شبکههاي حامي- مشتري قدرت خود را حفظ ميکردند. مدرنيزاسيون سياسي در سه مسير تاريخي متفاوت اتفاق افتاد که هرکدام با توالي زماني خاص پديداري پاسخگويي، حاکميت قانون و دولت تبيين ميشدند. در جهان آنگلوساکسون حاکميت قانون پيش از رشد اقتصادي پديدار شد و دموکراسي تودهاي بعد از آن آمد (پيش از انقلاب صنعتي در ايالات متحده و در طول دوره صنعتيشدن در انگلستان) و درنهايت يک دولت قدرتمند (که به عنوان بوروکراسي وبري و بهکارگيري معيار شايستهگزيني شناخته ميشود) پديدار شد. کشورهاي در مسير آلمان (که مسير مشترک آلمان و ژاپن و ديگر ببرهاي آسياي شرقي است)، ابتدا يک بوروکراسي مدرن ايجاد کردند و خيلي بعد حکمراني قانون و دموکراسي را به کار گرفتند (که تا حدود زيادي نتيجه شکست نظامي و مداخله خارجي بود) و به اين طريق به مدرنيته گذار کردند. چين در همين مسير اما به طور ناقص توسعه يافت: دموکراسي و حکمراني قانون هنوز در چين پديدار نشدهاند. درنهايت، مسير تاريخي سوم، مسير «مدرنيزاسيون بدون توسعه» است که (به ميزاني متفاوت) بخشهايي از اروپاي جنوب شرقي، آمريکاي لاتين و آفريقاي سياه را توصيف ميکند. پديداري «سياست تودهاي» (و دموکراسي) بدون يک دولت قدرتمند وبري و بدون وجود حکمراني قانون به دو سناريوي ممکن منجر شده است: زوال سياسي يا «يک سيستم حاميپروري باثبات و ائتلافهاي نخبگان که حول توزيع رانت ايجاد شده است». طبقات متوسط آمريکايي در قرن نوزدهم شکلي از سياستهاي مدرنيزاسيون را پيادهسازي کردند که شبکههاي حاميپروري دموکراسي جکسوني را ريشهکن کردند. اگر فرايند صنعتيسازي و طبقه متوسط مربوطه که اين سياستها را به پيش ميراند در کشوري وجود نداشته باشند، اين کشورها به «دانمارک» تبديل نخواهند شد. دانمارک «يک جامعه خيالي است که مرفه، دموکراتيک و امن است و به خوبي اداره ميشود». بينش اوليه فوکوياما در مورد نياز به تفکيک توسعه سياسي به ابعاد مختلف، بينش درستي است. اما جاي تأسف است که اين کتاب به بسط و تثبيت حاکميت قانون به همان شيوه سيستماتيک خود در مورد ظرفيتهاي دولت نميپردازد. ظرفيت دولت حداقل دو معنا دارد: ظرفيت حفظ انحصار بر قواي قهريه بر يک قلمرو و جمعيت خاص و همچنين ظرفيت دولت به عنوان ارائه عملکرد باکيفيت. فوکوياما در کتاب پيشين خود يعني ريشههاي نظم سياسي[viii] (2011) به مورد اول پرداخته است. نظم و زوال سياسي بر مورد دوم تمرکز دارد: موشکافي اين کتاب، تأثيرگذار و تأملبرانگيز است. فوکوياما اشاره ميکند که «در مورد يک شيوه متعارف براي سنجش کيفيت دولت هيچ توافقي بين پژوهشگران وجود ندارد» و سپس يک معيار سنجش معروف يعني شاخص کارآمدي حکومت بانک جهاني را به کارميگيرد تا ظرفيت (به عنوان کيفيت عملکرد) دولت را بسنجد. اما درست پس از اين کار، فوکوياما اين شاخص را با ايجاد يک بوروکراسي عقلاني يا وبري يعني يک مديريت دولتي مستقل که توسط پرسنلي اداره ميشود که به صورت شايستهسالار برگزيده شدهاند و بر اساس اصول فني (يا اصول عقلانيت حقوقي يا مديريت علمي) تصميم ميگيرند، يکي ميداند. درحقيقت، به نظر ميرسد داشتن يک بوروکراسي مدرن شرطي لازم براي داشتن دولتي کارآمد است. اما اين کتاب براي نشاندادن اينکه يک بوروکراسي شايستهسالار به کارآمدي حکومت منجر ميشود (يا اين دو با هم همبستگي دارند) ميتوانست از بهکارگيري شواهدي صريحتر بهره بيشتري بگيرد. مسئلهاي که شايد مهمتر باشد اين است که اين کتاب روشن نميكند که آيا يک دولت وبري شرطي کافي براي داشتن عملکرد نهادي خوب است. دولت چين امروزي را در نظر بگيريد. «وبريبودن» اين دولت بسيار محدود به نظر ميرسد و نخبگان قدرت زيادي در تخصيص تبعيضآميز رانتها به حاميانشان دارند. اما دولت چين يک دولت قدرتمند است که توانايي اعمال فشار بر مردم و بسيج کارآمد منابع را دارد. به نظر ميرسد اين مسئله حق را به جانب نظريه هانتينگتون ميدهد: به نظر ميرسد حزب کمونيست چين (و نه بوروکراسي چيني) ستون فقرات دولت چين و دليل قدرتمندبودن آن است. در نهايت، فوکوياما توضيح نميدهد که آيا داشتن يک بوروکراسي وبري درونزاد ديگر شرايط تاريخي است. به عنوان مثال بر اساس نظريات روبرت پوتنام[ix] با اينکه نهادهاي محلي ايتاليا به يک شکل بودند، عملکرد آنها به سطح سرمايه اجتماعي و مشارکت مدني و تأثير اين عوامل بر استخدام پرسنل و تخصيص منابع بستگي داشت. اين نظريه که اين ابعاد توسعه سياسي از يکديگر مستقل هستند، نيازمند بحث بيشتري است. از يک سو، به نظر ميرسد يک دولت ضعيف با داشتن حاکميت قانون ناسازگار باشد (در کتاب به اين شکل تبيين شده است: «قواعد رفتاري... که حتي قدرتمندترين نقشآفرينان سياسي در جامعه را ميسازند») زيرا وجود يک دولت پاتريمونيال به معناي دسترسي نابرابر افراد به منابع و مناصب دولتي است. از سوي ديگر، دولتهاي قدرتمند با بوروکراسيهاي وبري ممکن است در همه موارد با حاکميت قانون همراه نباشند. اما حتي اين احتمال هم بايد مد نظر قرار گيرد: يک بوروکراسي وبري هميشه بر اساس کاربرد اصولي فراگير (يا حاکميت قانون) در سپهري خاص (تصميمگيري مديريتي) که در آن فعاليت ميکند، بنا شده است و بدون اين اصول به ساختاري حاميپرور بدل ميشود. يک مشکل مشابه در مورد رابطه بين حاکميت قانون و پاسخگوبودن وجود دارد. بدون اعطاي تمامي حقوق مدني به طور برابر به تمامي افراد، شرايط «الزامآوري» که حاکميت قانون را تبيين ميکنند هيچگاه برآورده نميشوند. حاکميت قانون محدود به حقوق خصوصي باقي ميماند و حوزه حقوق سياسي را دربرنميگيرد (همانند مورد امپراتوري آلمان يا انگليس دوره ويکتوريايي). توضيحات اين کتاب درباره خط سيرهاي متعدد مدرنيزاسيون سياسي براي درک مسئله دولتسازي در دوران معاصر جاي پاي محکمي فراهم ميسازد. اما پژوهشگران بعدي بايد حداقل به دو پرسش بپردازند که توسط نويسنده پاسخ داده نشدهاند. اول اينکه اين کتاب با تأکيد بيشازحد بر متمايزبودن مسيرهاي تاريخي آسياي شرقي، آمريکاي لاتين و آفريقاي سياه، ميزان زياد تفاوتها درون هر قاره را کماهميت جلوه ميدهد. کشورهايي از قبيل بوتسوانا، آفريقاي جنوبي، شيلي يا مکزيک در شاخص کارآمدي حکومت بانک جهاني امتيازهايي مساوي يا بالاتر از چين دريافت ميکنند. اين امر بايد بدين معنا باشد که توسعه در قرن بيستم (که در اين کتاب بهواسطه مطالعه آرژانتين، کاستاريکا و اندونزي بررسي ميشود ولي نه بهطور سيستماتيک) در نهايت بر محدوديتهاي درازمدتي که در سطح قارهاي عمل ميکردند، فائق آمده است. دوم اينکه رابطه بين توسعه اقتصادي و سياسي بازهم مبهم باقي ميماند. فوکوياما همانند هانتينگتون و در تضاد با پافشاري مور[x] بر تقدم منافع اجتماعي، مينويسد که توسعه سياسي «مستقل از رشد اقتصادي، از منطق خود پيروي ميکند» و اينکه در تضاد با استدلالهاي نهادگرايان اقتصادي، هم در مکانهايي با حکمراني قانون و دولت ضعيف (انگلستان) و هم در مکانهايي بدون حکمراني قانون ولي با دولت قوي (ژاپن و شيلي) رشد به وجود آمده است. اما در جايي ديگر، اين کتاب مدرنيزاسيون سياسي را درونزاد توسعه اقتصادي ميداند؛ خصوصا هنگامي که به ما گفته ميشود کشورهاي بدون يک دولت قوي «راه روشني براي حرکت از اشتغال غيررسمي بهسوي توسعه حقيقي و صنعتيسازي اشتغالزا ندارند»، يعني چيزي که بهنوبه خود از اصلاحات جلوگيري ميکند. درحاليکه در دهههاي گذشته در سنجش و نظريهسازي درباره پديدههايي مانند ثبات سياسي، دموکراتيزاسيون يا جنگهاي داخلي پيشرفتهايي داشتهايم، بهبود درک ماهيت و منشأ عملکرد و ظرفيت دولت براي ما دشوارتر بوده است. به همين دليل، کتاب نظم و زوال سياسي سهم مهمي در پژوهش در حوزه سياست دارد: اين کتاب بحثي با غناي مفهومي و همچنين يک واکاوي تاريخي جذاب از توسعه دولتها از زمان انقلاب فرانسه ارائه ميکند. درعينحال، اين پژوهش نيازمند مطالعه بيشتر درباره رابطه بين ساختارهاي بوروکراتيک و ظرفيت دولت، بين ظرفيت دولت و حکمراني قانون و بين توسعه سياسي و اقتصادي است. فوکوياما: من بابت بررسي کتاب نظم و زوال سياسي، سپاسگزار کارلز بويکس هستم و در حقيقت درباره بسياري از نواقص کتاب با او موافقم و در اينجا ميخواهم به برخي از نکاتي که او مطرح کرد، پاسخ دهم. يک مسئله اصلي در مشاهدات بويکس اين است که پايههاي نهادي من (دولت، حاکميت قانون و پاسخگويي) بهطور کامل از هم مستقل نيستند. بهطورخاص دولت و حاکميت قانون به ميزان چشمگيري با هم همپوشاني دارند: توانايي اجراي قوانين هم عنصري از ظرفيت دولت است و هم بخشي از حاکميت قانون. حکمراني قانون و دموکراسي شيوههايي جايگزين براي مقيدساختن قدرت دولت هستند و به اين منظور اغلب دست در دست هم عمل کردهاند. بااینوجود، جدا ساختن اين سه ستون به لحاظ مفهومي کار حساسي است. بسياري از نهادگرايان متأخر (به کتاب خشونت و نظمهاي اجتماعي: چارچوبي مفهومي براي تفسير تاريخ مکتوب بشر، 2009، نوشته داگلاس سي. نورث، جان واليس و بري واينگاست[xi]، و کتاب چرا ملتها شکست ميخورند: ريشههاي قدرت، ثروت و فقر، 2013، نوشته دارن عجم اوغولو و جيمز رابينسون[xii] مراجعه کنيد) در تمايزگذاري بين اين موارد به ميزان کافي دقيق نبودهاند. درنتيجه، آنان قادر نيستند تا به پرسشهاي ديرينه ما پاسخ گويند از جمله اينکه آيا بهتر است پيش از بسط حقوق مدني، حاکميت قانون ليبرال برقرار شود يا اينکه مصالحه بين قدرت دولت و نظارتهاي قانوني چطور بايد انجام شود. بويکس اشاره ميکند که من شواهد کافي درباره رابطه بين ويژگيهاي دولت وبري با عملکرد حکومت و بعد با رشد اقتصادي ارائه نميکنم. اين امر درواقع يکي از مسائل علوم سياسي معاصر است که کمتر از همه مورد بررسي قرار گرفته است. يکي از مطالعات در اين زمينه، پژوهش پتر اوانز و جيمز راخ (مقاله ساختار بوروکراتيک و عملکرد بوروکراتيک در کشورهاي کمترتوسعهيافته[xiii]) بوده است که درواقع اين رابطه را مشاهده کرد ولي اين پژوهشگران تنها 37 کشور را بررسي کردند و فعاليت آنان به شکلي سيستماتيک دنبال نشد. اخيرا بو روث اشتاين (در کتاب کيفيت حکومت: فساد، اعتماد اجتماعي و نابرابري در چشماندازي بينالمللي[xiv] (2011) مطالعات متعددي انجام داده است که همبستگي خوبي بين بيطرفي (که بر اساس استدلال او در هسته مرکزي يک دولت وبري قرار دارد) و شاخصهاي مختلفي از عملکرد دولت را نشان ميدهند. افراد ديگري همچون کاترين برش، سرجيو پراکا و متيو تيلور (در مقاله ظرفيت دولت، سياسي سازي بوروکراتيک و فساد در دولت برزيل[xv]) ويژگيهاي وبري استقلال و ظرفيت عملکردي در يک کشور (برزيل) را به يکديگر مرتبط ساختهاند ولي اين يافتهها را به کشورهاي ديگر بسط ندادهاند. در اين حوزه پژوهشهاي بسيار بيشتري بايد انجام شود. درنهايت، بويکس بهدرستي اشاره ميکند که کتاب من (برخلاف کتاب خود او) بين ويژگيهاي نهادي مختلفي که مورد تأکيد من هستند و رشد اقتصادي رابطه روشني برقرار نميکند. اين انتقاد صحيح است. هدف اوليه من توضيح در مورد توسعه سياسي بود و نه توسعه اقتصادي. مشاهده کلي من اين است که احتمالا نهادهايي حداقلي براي رشد لازم هستند. اما برخلاف بسياري از نهادگرايان معاصر، مجموعه روشني از شرايط نهادي وجود ندارد که براي توضيح رشدي که در طول تاريخ مشاهده شده است، لازم يا کافي باشند (به مقاله شتابدادن به رشد نوشته ريکاردو هاوسمن، لانت پريتچت و دني رودريک مراجعه کنيد[xvi]). اين مشکل عموميتر در نظريهسازي در سطح کلان در مورد توسعه وجود دارد: پديده بنيادين آنقدر پيچيده است که دقيقترين نظريهها که متغيرهاي تبييني را به تعدادي متغير اندک تقليل ميدهند، ممکن است شکست بخورند. باوجوداين، ما بايد به سعي خود ادامه دهيم و من از کارلز بويکس بابت سهم ايشان در اين تلاش قدرداني ميکنم. *پژوهشگر توسعه *مترجم کتاب «خشونت و نظامهاي اجتماعي» ]i[ Fukuyama, F. (2014). Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy. Macmillan. ]ii[ Carles Boix ]iii[ Boix, C. (2015). Political order and inequality. Cambridge University Press. ]iv[ Moore, B. (1966). Social origins of democracy and dictatorship. Boston: Beacon. ]v[ Huntington, S. P. (2006). Political order in changing societies. Yale University Press. ]vi[ Charles Tilly ]vii[ Mancur Olson ]viii[ Fukuyama, F. (2011). The origins of political order: From prehuman times to the French Revolution. Farrar, Straus and Giroux. ]ix[ Robert Putnam ]x[ Moore ]xi[ North, D. C., Wallis, J. J., & Weingast, B. R. (2009). Violence and social orders: A conceptual framework for interpreting recorded human history. Cambridge University Press. ]xii[ Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Books. ]xiii[ Rauch, J. E., & Evans, P. B. (2000). Bureaucratic structure and bureaucratic performance in less developed countries. Journal of public economics, 75(1), 49-71. ]xiv[ Rothstein, B. (2011). The quality of government: Corruption, social trust, and inequality in international perspective. University of Chicago Press. ]xv[ Bersch, K., Praça, S., & Taylor, M. M. (2017). State capacity, bureaucratic politicization, and corruption in the Brazilian state. Governance, 30(1), 105-124. ]xvi[ Hausmann, R., Pritchett, L., & Rodrik, D. (2005). Growth accelerations. Journal of economic growth, 10(4), 303-329.
