نهاد فراقوهاي؛ آري يا نه
چندي است از سوي تعدادي از فعالان اقتصادي پيشنهاد تشکيل يک نهاد فراقوهاي براي ايجاد هماهنگي و وحدت رويه در کشور و اصلاح سازوکارهاي اداره کشور مطرح شده است. در اينجا سعي شده ضمن گذري سريع بر مباني اين پيشنهاد، کارکرد احتمالي آن با توجه به وضعيت جاري نهادها و سازمانهاي کشور بررسي و نقدهاي مربوطه مطرح شود. پيشينه طرح به نظر ميآيد که ايجاد چنين نهادهايي، سنتي برآمده از تجربه کشورهاي آسياي جنوب شرقي و ژاپن باشد که در آن بهویژه در آغاز فرايند توسعه صنعتي براي ايجاد هماهنگي بين بخشهاي مختلف اقتصاد، نهادي شکل گرفت که شايد بهتر باشد آن را نهاد درونقوهاي يا حداکثر بينقوهاي نام نهاد تا فراقوهاي. اين نهادها معمولا وظيفه ايجاد هماهنگي لازم بين بخشهاي مختلف اقتصاد و صنعت و ازبينبردن موانع را برعهده داشته (يا دارند) و از اين چارچوب برنميآيد که چنين نهادي، «فراقوهاي» به اين معني باشد که بخشي از اختيارات و مسئوليتهاي ديگر قواي تقنيني و قضائي را برعهده داشته باشد. سخن اين است که آيا همه بار توسعه اين قبيل کشورها صرفا ناشي از وجود چنين نهادهايي بوده است، قطعا پاسخ منفي است. دلايل موفقيت اين کشورها را شايد بتوان ذيل اين موارد خلاصه كرد: 1. وجود دولت کارا و توسعهگرا و نخبهگرا 2. ارجحيت ارزشهاي ملي و تلاش براي توسعه کشور 3. نبود فساد و شفافيت نسبي 4. همگرايي ميان فرايندهاي توسعه و سياستگذاري خارجي، منطقهاي و داخلي 5. وجود بخش خصوصي کارآفرين، نوآور و کارآمد 6. وجود اجماع ملي و همکاري مؤثر بخش خصوصي و دولتي 7. برنامهريزي مؤثر و مرحلهاي براي پيشبرد صنعت و اقتصاد اما براي ارائه هر راهحلي تا مسئله بررسي و شناخته نشود و درک صحيحي از مشکلات پيشرو نباشد، هيچ راهحلي نميتواند راه به جايي ببرد؛ بنابراين تا مسائل پيشروي کشور احصا نشوند، شايد ارائه راهحل چندان معقول نخواهد بود. مسائل پيشروي کشور و بهویژه موانع توسعه در کشور چيست؟ 1. اولويت اصلی نبودن توسعه صنعتي- اقتصادي در دهههاي گذشته 2. همراستا نبودن سياستهاي خارجي و منطقهاي با توسعه اقتصادي 3. نخبهگرانبودن نهادهاي مديريتي کشور 4. نداشتن يک استراتژي توسعه صنعتي- اقتصادي روشن و مدون 5. ناکارآمدي دستگاه بوروکراسي و فساد گسترده 6. تنافر موردي بين اولويتهاي ملي با اهداف آرمانخواهانه 7. نبود زمینه قانوني روزآمد و کارا، شفاف و باثبات 8. وجود نهادهاي موازي 9. بزرگبودن بخش در سايه اقتصاد 10. مهجوربودن فرهنگ کار و تلاش و نوآوري به دليل تفوق اقتصاد نفتي بر کشور در سايه چنين سازوکارهايي بديهي است که نه بخش خصوصي کارا و کارآفرين و نوآور شکل بگيرد و نه صنايع نوين و پيشرفته در جايگاه پيشرانههاي اقتصادي قرار گيرند. نبود شفافيت و فساد گسترده هم باعث شکلگيري شرکتها و نهادهاي نيمهدولتي- نيمهخصوصي (خصولتي) شده که به جاي تمرکز بر توسعه بيشتر به دنبال رانتخواري در اقتصاد باشند. در وضعيت جاري کشور از قضا به نظر ميآيد ارادههاي فراقوهاي بيش از حدي با منشأهاي متفاوت؛ از اولويتهاي امنيتي گرفته تا انگيزههاي دیگر وجود دارد، بنابراین به نظر نميآيد ايجاد يک نهاد فراقوهاي کمکي به اصلاح هيچکدام از فرايندهاي فوق بکند. درست است که تجربه کشورهاي موفق در امر توسعه نشانگر وجود نهادهاي کارآمد و پيشرو بوده است، اما اين به آن معنا نيست که با ايجاد يک ابرنهاد ما هم خواهيم توانست از چنبره موانع توسعه رها شويم. تا منشأ مشکلات شناخته نشود و نسبت هر راهحل پيشنهادي با اين مسائل تدوين و در آن شأنيتي ديده نشود، برساختن يک نهاد جديد به خوديخود چيزي جز افزودن گرهي بر گرهها و پيچيدهترکردن وضع موجود نتيجهاي به بار نخواهد آورد. اکنون اغلب کارشناسان توسعه به اهميت حکمراني خوب و وجود يک بوروکراسي کارآمد براي بهحرکتدرآمدن قطار توسعه اذعان دارند، ازجمله عجم اوغلو در کتاب «ملتها چگونه شکست ميخورند» و فوکوياما در کتاب «نظم و زوال سياسي» به الزام اين سازوکار تکيه کردهاند، اما تا علل کژکارکردي دستگاههاي اداري موجود و فساد فراگير آناليز نشده و براي درمان آن چارهاي انديشيده نشود، هر نهاد جديدي هم بهسرعت ميتواند به همان مشکلات آلوده شود. خصوصا نبايد از نظر دور داشت که ذات چنين نهادي قدرت و اختيارات فراوان را ميطلبد و به دليل تفوق بر نهادهاي نظارتي قابليت پايش را تا حد زيادي کاهش خواهد داد، همه اينها بستر فسادهاي آتي را فراهم خواهد کرد. در اين خصوص ابهامات و سؤالات زيادي هم به نظر ميآيد، از جمله اينکه: وقتي سخن از نهاد فراقوهاي به ميان ميآيد، آيا منظور نهادي است که بتواند بهنوعي در کار تقنين و قضا هم علاوهبر اجرا ورود کند؟ چنين امري خود به گرهخوردن بيش از پيش امور جاري و پيچيدگي و ناکارآمدي تعاملات بينقوهاي منجر خواهد شد. با توجه به وجود فساد در کشور و اينکه برخی از آنها ناشي از رانتخواري برخی اصحاب قدرت است، آيا تشکيل يک نهاد فراقوهاي با قدرت فراوان و بدون سازوکارهاي نظارتي فرايند اعمال نفوذها و رانتخواريها را افزايش نخواهد داد و اصولا تشکيل چنين نهادي چه کمکي در هر يک از محورهاي چندگانه مشکلات جاري کشور خواهد كرد، جز اينکه نهادي موازي به نهادهاي جاري کشور افزوده شود. همچنين قابل اشاره است که هر نهاد مديريتي نيازمند يک بدنه کارشناسي قوي و کارآمد است. آيا اين نهاد قرار است چنين سازماني را ذيل خود بهوجود آورد که نهتنها زمانبر خواهد بود، بلکه باري بر بار دستگاه سنگين اداري کشور خواهد افزود و اگر قرار است از سازمانهاي موجود بهره ببرد، آنگاه اين سؤال پيش خواهد آمد که چگونه ميتواند خود را از چنبره فساد و ناکارآمدي جاري در سازمانهاي اجرائي و کارشناسي کشور مبرا کند. در اينکه دستگاه بوروکراسي کشور ناکارآمد و تا حدي به فساد آلوده است شکي نيست، ولي به نظر ايجاد يک ابرنهاد جديد بيشتر از آنکه راه چارهاي نو باشد، فرار از اين واقعيت است که گويي توان کارشناسي کشور از تجزيهوتحليل مشکلات جاري در سازوکارهاي اداره کشور و ارائه راهحل فرو مانده است و بهجاي درمان آنها صرفا به دورزدن يا کنارنهادن آنها از طريق ايجاد يک دستگاه بالاسري فکر ميکند. مشکل کشور ارادههاي فراقوهاي نيست؛ آنچه کمتر وجود دارد، قدرت تجزيهوتحليل فراقوهاي است، بهطوريکه بتوان يک راهحل نسبتا جامع براي برونرفت از کلاف درهمپيچيده مشکلات درون قوا و ميان آنها يافت. واقعيت اين است که در دوره پس از انقلاب و با توجه به نوپابودن نظام جمهوري اسلامي در مواجهه با هر موضوع حاکميتي جديد يا بحران اجتماعي بنا بر تجربه، قوانين جديدي مصوب يا نهادهاي جدیدی تشکيل شدهاند، اينهمه باعث شده است تا نهتنها نظام بوروکراسي کشور داراي پيچيدگيهاي بسيار با کارکرد گاه متضاد باشند، بلکه قوانين نيز از همنوايي و کارايي لازم برخوردار نباشند. نکته پاياني اينکه اصولا تجربه جهاناولي در حل مشکلات معطوف به شناخت مشکل و تدبير راه چاره است، اما در روايت جهانسومي تدبير جاي خود را عموما به اراده و قوه فائقه ميدهد و چنين تصور ميشود که با قوه قاهره ميتوان هر گرهي را گشود، گو اينکه اگر نيک نظر شود، شايد اين نگاه نهتنها از جنس راهحل نبوده که چهبسا خود بخشي از مشکل باشد. در اعتراضات اجتماعي متأخر کشور برخي شعارها اين درونمايه را از جامعه بازمينمايد که گويي ايرانيان براي حل مشکلات خود به دنبال قوه قاهره ميگردند. اين ديدگاه خود زنگ خطر است و نياز به تدبر و اصلاح دارد، بهجاي آنکه مبناي راهحل قرار گيرد.
