تحلیل حقوقی ماهیت واگذاری اختیارات به استانداران از سوی رئیسجمهور
یکی از مسائلی که در دوره ریاستجمهوری آقای دکتر پزشکیان مطرح شده است، موضوع «واگذاری اختیارات ریاستجمهوری به استانداران» است. در نگاه نخست، این تصمیم، منجر به کاهش هزینه و سرعت در تصمیمگیری و نهایتا اداره بهتر و بهینه جریان عادی کشور میشود. اما از منظر حقوقی، حدود اختیارات واگذارشده از یک سو، و میزان مسئولیت واگذارشده به استاندار باعث تردیدها در درستی این تصمیم شده است. مسئله این است که در حدود اختیاراتی که به استاندار واگذار میشود، چه کسی باید پاسخگو باشد؟
عباس احدزاده . وکیل دادگستری
یکی از مسائلی که در دوره ریاستجمهوری آقای دکتر پزشکیان مطرح شده است، موضوع «واگذاری اختیارات ریاستجمهوری به استانداران» است. در نگاه نخست، این تصمیم، منجر به کاهش هزینه و سرعت در تصمیمگیری و نهایتا اداره بهتر و بهینه جریان عادی کشور میشود. اما از منظر حقوقی، حدود اختیارات واگذارشده از یک سو، و میزان مسئولیت واگذارشده به استاندار باعث تردیدها در درستی این تصمیم شده است. مسئله این است که در حدود اختیاراتی که به استاندار واگذار میشود، چه کسی باید پاسخگو باشد؟
در نظام حقوقی ما، یک امتیاز و توانایی که شخص میتواند داشته باشد، یا مبنای «حقی» دارد یا مبنای «حکمی»؛ زیرا اگر امتیازی حق باشد، اصولا قابل انتقال و واگذاری به غیر است، اما برخی دیگر از امتیازاتی که اشخاص، به حکم قانونگذار دارند، اصولا قائم به شخص هستند؛ یعنی قابل انتقال و و اگذاری نیستند. هم «حق» و هم «حکم»، هر دو مجعول اراده قانونگذار هستند. اما مبنای هر دو متفاوت است. عمدتا مبنای حکم، در نظم عمومی و اخلاق حسنه خلاصه میشود اما مبنای حق، در دیدگاههای فلسفی «وجود و انکار حق» خلاصه میشود.
براساساین اوصاف «حق» از اوصاف «حکم» متمایز است. مهمترین اوصاف «حق» در «قابلیت انتقال ارادی»، «قابلیت انتقال قهری» و «قابلیت اسقاط» آن است و مهمترین اوصاف «حکم» در «عدم قابلیت انتقال ارادی»، «عدم قابلیت انتقال قهری» و «عدم قابلیت اسقاط» آن است.
اختیارات به رئیسجمهور، طبق قانون اساسی تعیین شده است. رئیسجمهور، در حدود اختیارات و مسئولیتی که دارد، در برابر مقام رهبری و پیشگاه ملّت باید پاسخگو باشد (اصل 122). سیاق این عبارت نشان میدهد که اختیارات تعیینشده در قانون اساسی، برای اداره جریان امور اجرائی کشور، محدود به مواردی است که احصا شده است. درواقع اختیاراتی که رئیسجمهور برای اداره امور اجرائی کشور دارد، از نوع «حق» نیستند، بلکه قائم به مقام رئیسجمهور است و ماهیت حکمی دارد، اما این به آن معنی نیست که رئیسجمهور در چارچوب همین اختیارات، نتواند نمایندهای داشته باشد. در حقیقت، بنا به تصریح قانونگذار، برخی از اختیارات رئیسجمهور، اصلا قابلیت آن را ندارد که از طرف شخصی غیر از او انجام شوند و منحصرا اعمال آنها در صلاحیت رئیسجمهور است. مانند عزل و نصب وزرا اما در برخی دیگر از اختیارات، مشاهده میشود که قانونگذار، سختگیری نکرده و این امکان را داده است که رئیسجمهور، از طریق نماینده اجرا کند؛ مانند تدوین و تهیه لایحه بودجه کشور. رئیسجمهور طبق اصل 127، میتواند در موارد خاص و برحسب ضرورت با تصویب هیئت وزیران، نمایندهای تعیین کند. در چنین مواردی، مسئله این است که ماهیت این واگذاری اختیارات چیست؟ و چه کسی باید در برابر مجلس شورای اسلامی، پاسخگو باشد؟
قانون اساسی، بدون اشاره به مبنای تمییز اختیارات رئیسجمهور، دو دسته اختیارات را به طور کلی برای رئیسجمهور تعیین کرده است اما ضابطه مشخصی برای تمییز میان این اختیارات در اختیارمان قرار نمیدهد. متأسفانه قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیتهای ریاستجمهوری مصوب 1365/08/22 نیز ضابطه مشخصی تعیین نکرده است. باید این خلأ قانونی را در چارچوب روح حاکم بر قانون اساسی پر کرد. به نظر میرسد اصل بر «حکم»بودن اختیارات رئیسجمهور است. اصولا اختیارات رئیسجمهور قابلیت واگذاری را ندارند، مگر آنهایی که قانون اساسی پیشبینی کرده است؛ بنابراین در مقام شک، باید عدم قابلیت واگذاری اختیارات رئیسجمهور را مفروض دانست.
نکته مهم دیگر در مفهوم این واگذاری است. این لفظ، ظرفیت معناییِ انتقال ارادی حق از طریق قرارداد یا قهری از طریق ارث را ندارد. وجه مشترک تمام اختیارات رئیسجمهور، در آن است که او در برابر مجلس و مقام رهبری پاسخگو است. مفهوم این واگذاری، بیشتر به مفهوم تفویض اختیار نزدیکتر است تا هر نهاد حقوقی دیگری. در نظام حقوقی ما، «وکالت» یک نهاد حقوقی است که این امکان را به صاحب حق میدهد تا حقوقی را که قانون برای او به رسمیت شناخته است، به شخص دیگری تفویض کند تا وکیل به نیابت از موکل اعمال کند؛ بنابراین وکیل، در حدود اختیاراتی که از سوی موکلش دارد، مأذون از ناحیه موکلش میشود تا امور حقوقی را که به او سپرده شده است، اعمال کند.
رئیسجمهور بهعنوان عالیترین مقام اجرائی کشور، اختیاراتی دارد که برای اداره امور جریان کشور، میتواند در راستای وظایف و اختیاراتی که در حدود قانون به او سپرده شده است، به تعداد لازم معاون داشته باشد. نظریه نظریه تفسیری شماره 2124/30/8 ک.رخ 1381/10/12 شورای نگهبان، از اصل 127، مؤید همین معناست. حدود اختیارات نماینده ویژه فقط شامل تصمیمها و امور اجرائی است؛ بنابراین تعیین نماینده از سوی رئیسجمهور، برای مواردی که اختصاصا در صلاحیت انحصاری او است، خلاف قانون تلقی میشود. حال، اگر استانداری بهعنوان نماینده ویژه رئیسجمهور در استان، برای امور اداری و اجرئی استان، تصمیماتی اتخاذ کند، رابطه حقوقی میان او با رئیسجمهور، در حکم رابطه میان وکیل و موکل به شمار میرود. درصورتیکه استاندار از حدود اختیارات تفویضشده تجاوز کند، این امر مسلما میتواند حسب مورد مسئولیت حقوقی (جبران خسارت) و مسئولیت کیفری (مانند ممنوعیت از شغل دولتی) ایجاد کند. سازوکار تفویض اختیارات رئیسجمهوری به استانداران، تا زمانی که در چارچوب قانون عادی مورد تقنین قرار نگرفته است، به نظر میرسد باید تابع قواعد عمومی وکالت تفسیر شود. چنین نگرش و دیدگاهی، از منظر تحلیل اقتصادی حقوق، با اتکا به هزینه و فایده آن پذیرفتنی است. اگر استاندار با اِشراف بر مسائل استانی بتواند، تصمیمی واقعبینانه و سریع و متناسب با نیازهای استان بگیرد، میتواند منفعت عمومی جامعه را بیشتر از هر فرد و نهاد دیگری حفظ و تأمین کند و تصمیمات استانی، هزینه کمتری را در سطح کلان بر کشور تحمیل میکند.
تحقق این مهم، نباید با نبود نظارت نهادهای نظارتی و حاکمیتی مورد غفلت قرار گیرد. تا زمان اصلاح قانون، از رئیسجمهور انتظار میرود از تصمیماتی که استانداران در چارچوب اختیارات تفویضشده، در استان اتخاذ میکنند، در برابر نمایندگان مجلس، مطابق بند 2 اصل 89 قانون اساسی دفاع کند و پاسخگوی آنها باشد.
