دموکراسی، همهپرسی و افکار عمومی
رضا معینی *: واژه دموکراسی مانند بسیاری از واژههای علم سیاست از قبیل آزادی، امنیت، انقلاب، حکومت و... دستخوش تحولات مفهومی شد. دموکراسی در یونان باستان مطرح شد، افلاطون با دفاع از حکومت فیلسوفان، دموکراسی را حکومت اکثر نادانان دانست. ارسطو با تمجید از حکومت طبقه متوسط، دموکراسی را حکومت تهیدستان برشمرد، این برداشت تا عصر رنسانس تداوم داشت اما در عصر مدرن دموکراسی بهترین شیوه حکومت شناخته شد؛ بهگونهای که امروزه غیردموکراتیکترین دولتها سعی دارند به نوعی خود را دموکراتیک معرفی کنند. باوجود برداشتهای متفاوت از این واژه میتوان تعریف کلی آن را حکومت بهوسیله مردم دانست. این واژه در قرن 16 میلادی از لفظ فرانسوی «Democratic» وارد زبان انگلیسی شد که اصل آن از واژه «Democratia» یونانی است که اجزای آن «Demos» «مردم» و «Krate»، «حکومت و فرمانروایی» هستند. اولین شکل حکومت دموکراسی در آتن تحقق یافت ولی در بین مردم تبعیض وجود داشت، مردم به شهروند و برده، زن و مرد و خارجیان یا بیگانگان تقسیم میشدند.
بااینحال تاریخ دموکراسی را میتوان به دو دوره دموکراسی کهن و دموکراسی جدید تقسیم کرد. دموکراسی کهن به دوهزار سال پیش و شهرهای یونان و رم بازمیگردد. در میان شهرهای یونان، آتن بهترین دموکراسی را از سال 508 تا 338 قبل از میلاد داشت. در این دموکراسی فقط مردان 20 سال به بالا شهروند تلقی میشدند و از حق شرکت در قدرت بهره میبردند. زنان و بردگان و بیگانگان شهروند به حساب نمیآمدند و حق مشارکت سیاسی نداشتند. شهروندان بهطور مستقیم در قانونگذاری شرکت میکردند ولی برای احراز از مناصب اجرائی و قضائی بختی برابر داشتند. احراز این مناصب
بر اساس قرعهکشی انجام میشد. بهطور کلی انواع دموکراسی را میتوان به سه دسته محصور دانست.
الف) دموکراسی مستقیم (مشارکتی):
در این نوع دموکراسی، مردم مستقیما در امور قانونگذاری مشارکت دارند و امور اجرائی در سطح قوه مجریه و قضائیه به گروهی سپرده میشود که بهصورت قرعهکشی انتخاب میشوند. تحقق این نوع دموکراسی مستلزم وجود جوامع کوچک و اندک است زیرا همه مردم باید بتوانند در یک جا گرد آمده و به وضع قانون بپردازند؛ بنابراین با جوامع پرجمعیت امروزی سازگار ندارد.
ب) دموکراسی غیرمستقیم (دموکراسی بر اساس نمایندگی):
در این نوع دموکراسی نمایندگان منتخب مردم به امور قانونگذاری، قضائی و اجرائی میپردازند و مردم بهطور غیرمستقیم در امور مشارکت میورزند. عیب این نوع دموکراسی این است که نمایندگان پس از انتخاب خود را متعهد و پاسخگو به خواستههای مردم نمیبینند.
ج) دموکراسی نیمهمستقیم:
ترکیبی است از دموکراسی مستقیم و دموکراسی غیرمستقیم. در این رژیم بهطور کلی رهبری سیاسی امور کشور بر عهده نمایندگان ملت است اما در بعضی موارد خاص مخصوصا در قانونگذاریهای مهم و قانون اساسی، مردم مستقیما مداخله میکنند. به طور کلی رویههای دموکراسی نیمهمستقیم بر قرار ذیل است:
1( وتوی مردم:
در این رویه پس از آنکه یک قانون به تصویب پارلمان رسید، در صورتی قطعیت قانونی مییابد که در مدت معین و مفروض، تعداد معینی از مردم (حد نصاب) نسبت به آن قانون اعلام مخالفت نکنند. در صورت اعلام رأی مخالف مذکور، قانون به آرای عمومی مردم گذارده میشود. اگر اکثریت واجدین حق رأی یا هیئت رأیدهندگان رأی مخالف دهند، آن قانون تصویب نشده و مردود تلقی میشود. البته باید به این نکته توجه داشت که اکثریت واجدین حق رأی با اکثریت افرادی که در رأیدادن شرکت میکنند، تفاوت دارد. مثلا اگر در یک کشور تعداد افرادی که طبق قانون، واجد حق رأی هستند، پنج میلیون نفر باشند. برای رد قانون مصوبه پارلمان باید بیش از دو میلیون و500 هزار رأی مخالف اعلام شود ولی اگر از پنج میلیون رأیدهنده فقط یک میلیون نفر در رأیدادن شرکت کنند و اگر تمام این یک میلیون نفر هم رأی مخالف دهند، آن قانون ردشده تلقی نمیشود و بالعکس قطعیت قانونی مییابد. موارد عملی این سیستم بسیار نادر است و مثال آن را از جنبه نظری، در قانون اساسی 1793 فرانسه میتوان دید.
2( رفراندوم )همهپرسی(:
از بعضی جهات بین رفراندوم و وتوی عمومی وجوه تشابهی به نظر میرسد؛ زیرا در رفراندوم همه مردم نسبت به یک متن قانونی اعم از تقنینی یا تأسیسی مستقیما نظر میدهند. براساساین بین دو رویه مذکور جهات افتراقی وجود دارد که به قرار زیر است. اولا در سیستم وتوی مردم، قانون تحت شرایط اجمالکننده تصویب شده است؛ یعنی کیفیت متزلزل دارد و در صورتی قطعی خواهد شد که شرایط مبطله پدید نیاید. بهاینترتیب وتوی مردم رویهای است برای رد قانون تصویبشده اما رفراندوم در دموکراسی نیمهمستقیم آخرین مرحله حقوقی آیین قانونگذاری است، یعنی رأی اکثریت برای تصویب لازم است. ثانیا: در مورد وتوی مردم وقتی قانونی ملغی و مردود محسوب میشود که اکثریت واجدین حق رأی، رأی مخالف داده باشند. در صورتی که در رفراندوم نتیجه بر اساس اکثریت افرادی که رأی دادهاند، محاسبه میشود؛ یعنی اگر اکثریت کسانی که رأی دادهاند (ولو به نسبت واجدین رأی در اقلیت باشند) رأی مخالف داده باشند، قانون ملغیالاثر است ولی چنانچه رأی موافق داده باشند، قانون تصویبشده تلقی میشود.
الف) چرا رفراندوم (همهپرسی)؟
رفراندوم یک شیوه و روش مراجعه به آرای عمومی در راستای شناسایی و تضمین حق تعیین سرنوشت و احترام به حق حاکمیت مردم است. این حق در بیشتر اسناد بینالملل مانند منشور سازمان ملل، اعلامیه اعطای استقلال به کشورها و ملتها، اعلامیه جهانی حقوق بشر و میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی و میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی و قطعنامههای سازمان ملل، رویه دولتها و قوانین اساسی ملل تمدن، افکار عمومی، نهادهای جامعه مدنی جهانی به رسمیت شناخته شده است. در قانون اساسی ایران در اصول 6، بند 3 اصل 110 و ذیل اصل 177 پذیرفته شده است.
ب) ضرورت مراجعه به همهپرسی:
مفهوم ابدی از قوانین بشری وجود ندارد و مردم پیوسته حق دارند قانون اساسی خود را بازنگری کرده یا آن را اصلاح کرده یا کلا تغییر دهند. هیچ نسلی نمیتواند نسلهای بعدی خود را ملزم و تابع قوانین خود کند (اصل 28 اعلامیه حقوق بشر و شهروند). برای مثال انقلاب اسلامی سال 1357 از طریق رفراندوم 12 فروردین سال 1358 حق طبیعی و مشروع خود در انتخاب نظام سیاسی و حق تعیین سرنوشت را به اجرا گذاشت. ازاینرو مراجعه به همهپرسی در راستای احترام به حق حاکمیت مردم و فراهمکردن زمینههای مشارکت فعال مردم در زندگی سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی است و توان و قابلیتهای ملی را برای ایجاد همبستگی بیشتر و تقویت پایههای حاکمیت ملی بسیج کرده، تمامیت ارضی، استقلال و یکپارچگی کشور را در مقابل عوامل تهدیدکننده و آسیبرسان بیمه میکند.
ج) ماهیت همهپرسی
اگر همهپرسی پیش از شکلگیری قانونی استفاده شود؛ دراینصورت به آن همهپرسی مشورتی میگویند. در این حالت هرگاه به پرسش طرحشده آرای مثبت داده شود، خود بهتنهایی نمیتواند قاعده مدنظر را به گونه استقراریافته آن الزامآور کند؛ بلکه به صورت طرح یا لایحه باید از سوی مراجع قانونگذاری به تصویب برسد. درصورتیکه اکثریت شهروندان به متن قانون همهپرسیشده رأی دهند و آن را تصویب و لازمالاجرا کنند، آن را همهپرسی تصویبی میگویند و رفراندوم وقتی الزامی است که در حالات مفروض اخذ به آن در قانون اساسی پیشبینی شده باشد. در این حالت بدون ضرورت موافقت هیچ مقامی، موضوع قانون خودبهخود باید به رفراندوم گذاشته شود؛ مثل ذیل اصل 177 «مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکتکنندگان در همهپرسی برسد». رفراندوم وقتی اختیاری است که مقامی مختار در اخذ آن باشد؛ مثل اصل 59 «در مسائل بسیار مهم سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همهپرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد...».
تمایز همهپرسی و انتخابات
«همهپرسی» یا «رفراندوم» با انتخابات یکی نیست. مهمترین اختلاف آن با انتخابات در معیننبودن زمان وقوع همهپرسی یا استفاده از این روش در فاصله زمانی مشخص است. در همهپرسی، گرفتن پاسخ آری و نه یا مثبت و منفی درباره مسئله ویژه است. نظام جمهوری اسلامی در تاریخ 12 فروردین 1358 و قانون اساسی جمهوری ایران در تاریخ 12 آذر 1358 به همهپرسی گذاشته شد و از این راه به تصویب و تأیید مردم رسید. امروزه در اغلب قوانین اساسی جهان بهرهگیری از روش همهپرسی پیشبینی شده است. با اینکه قانون اساسی مشروطه درباره بهکارگرفتن همهپرسی ساکت بود، در عمل چند باز از آن روش بهرهگیری شد که نامدارترین آن در زمان نخستوزیری دکتر مصدق است؛ ولی در اصل ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «همهپرسی» از روشهایی است که برای اداره کشور پذیرفته شده است «در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود، از راه انتخابات، انتخاب رئیسجمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها یا از راه همهپرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین میشود». باز هم در اصل 59 قانون اساسی اینچنین آمده است: «در مسائل
بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همهپرسی و مراجعه به آرای عمومی مردم صورت گیرد، درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس برسد». این اصل بهروشنی اعلام میکند که بهرهگیری از همهپرسی تنها برای موردها و مسائل بسیار مهم است که باید نه به وسیله نمایندگان؛ بلکه بدون واسطه و به وسیله خود مردم انجام شود.
همهپرسی و افکار عمومی
همهپرسی یک اقدام عمومی است. همانطور که ذکر شد، در مسائل مهم سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است با همهپرسی نظر ملت گرفته شود و امری به تأیید اکثریت رأیدهندگان عنوان قانون پیدا کند. در همهپرسی ممکن است پاسخ شرکتکنندگان منفی باشد. بههرحال همهپرسی براساس مقدمات قانونی و با انجام تشریفات صورت میگیرد؛ ولی افکار عمومی چیزی است خودجوش، تجمع احساسات مردم در یک قضیه بدون اینکه مشخص باشد موافقان و مخالفان آن چه کسانی هستند. افکار عمومی در بیانی ساده نمایش قدرت یک اجتماع بدون توجه به هویت نفرات آن است. در شناسایی افکار عمومی یک ارزیابی کلی و عمومی صورت میگیرد که ممکن است چیزی که افکار عمومی را به خود متوجه کرده و مثلا علیه آن تجهیز شده، هرگاه در معرض همهپرسی قرار دهند، همان نتیجه را به بار نیاورد. افکار عمومی غالبا از احساسات سرچشمه میگیرد و تبعیت میکند؛ درحالیکه همهپرسی و رفراندوم بیشتر متوجه عقل رأیدهندگان است.
افکار عمومی وضع علنی و آشکار را بیشتر بیان میکند، درحالیکه رفراندوم متوجه افکار عمیق و نهفته مردم است. قضاوت صحیح و دقیق درباره صحت یا عدم صحت افکار عمومی، محتاج زمان است و البته به درجه تمدن و سطح علمی جامعه هم مربوط میشود. در جامعه عقبمانده و با سطح فرهنگ پایین که مردم بیشتر تابع احساسات هستند تا سنجش عقل، اشتباه افکار عمومی بیشتر است و در چنین جوامعی رهبران باید نقش مهمتری را ایفا کرده و افکار عمومی را بهنوعی هدایت کنند. اینکه گفته میشود سیاست خشن است یا رحم ندارد و در اصطلاح عامه «سیاست پدر و مادر ندارد»، ناشی از همان وضع شکلگیری افکار عمومی است که اگر بر پایه احساسات شکل بگیرد، چهبسا خطراتی را به بار آورد و اشخاص باصلاحیتی را که واقعیت را درک میکنند، در مواقع بسیار حساسی منزوی کرده و افرادی را که کار تبلیغاتی میکنند، مصدر کار کند.
افکار عمومی شامل نگرشها، ارزشها و باورهای عموم مردم است. در دموکراسی فرض بر این است که افکار عمومی بهصورت مستقیم یا غیرمستقیم بر تصمیمگیریهای سیاسی تأثیر میگذارد. در بسیاری از کشورها از شیوههای تشخیص افکار عمومی، برگزاری رفراندوم و مراجعه به آرای عمومی در زمینه مسائل مختلف استفاده میشود. در کشورهای اروپایی، مردم درباره عضویت دولت خود در اتحادیه اروپا اظهار نظر کردند و رأی دادند. در آفریقای جنوبی مراجعه به آرای عمومی درباره الغای نظام آپارتاید یکی از عوامل گذار به نظام دموکراسی بوده است. بااینحال تنها برخی از مسائل مهم قابل ارجاع به افکار عمومی به شیوه رفراندوم است. شیوه متعارف اظهار افکار عمومی همان نظام نمایندگی است که یکی از ارکان اصلی دموکراسی را تشکیل میدهد. بااینحال باید مجاری رسمی و غیررسمی مختلفی برای آگاهی مستمر نمایندگان مردم از افکار عمومی وجود داشته باشد. مطبوعات یکی از وسایل اصلی انعکاس افکار عمومی است هرچند نمیتوانند نمونه کاملی از آرا و افکار عموم مردم را بازگو کند. یکی دیگر از مجاری انعکاس افکار عمومی گروههای ذینفع هستند که در بسیاری از دموکراسیها مقامات عمومی را از فضای
فکری جامعه و بهویژه از مسائل مختلف از مالیاتها تا محیط زیست آگاه میکنند، بااینحال گروههای ذینفع معمولا افکار بخشهایی از جامعه را منعکس میکنند و برای بازتاب افکار عمومی کافی نیستند.
هرچه امکان تشکیل گروههای سازمانیافته ذینفع برای بخشهای مختلف بیشتر باشد، امکان انعکاس افکار عمومی افزایش بیشتری مییابد. گرچه ممکن است هیچیک از مجاری بهتنهایی برای بیان افکار عمومی کافی نباشد؛ اما همگی میتوانند از زوایایی مختلف افکار عمومی را بازتاب بدهند. یکی از مسائلی که در بحث از افکار عمومی مطرح میشود این است که عامه مردم تا چه اندازه درباره مسائل عمومی مختلف آگاهی مییابند. طبعا عموم مردم درباره عموم مسائل به یک میزان آگاهی و علاقه پیدا نمیکنند. وقتی اطلاع و آگاهی عموم مردم درباره مسئله خاصی بسیار محدود باشد، افکار عمومی پیرامون آن شکل نمیگیرد.
تشکیل افکار عمومی مستلزم ارتباطات و داد و ستد و اطلاعات است. بهعلاوه افکار عمومی پیرامون هر موضوع خاصی وقتی تشکیل میشود که خودجوش و سنجیده و پایدار باشد. افکاری که گروههای حاکم از راههای گوناگون در جامعه القا میکنند و نیز افکار گذرا و ناسنجیدهای که به شیوهای تبآلود گریبانگیر بخشی از جامعه میشود، افکار عمومی به معنی درست کلمه نیست.
اطلاعرسانی و ارتباطات، رخدادهای سیاسی مانند انتخابات، مبارزات انتخابی و... آموزش سیاسی مردم را افزایش میدهد و به تشکیل افکار عمومی پیرامون مسائل خاص میانجامند، همچنین تشکیل افکار عمومی به معنی واقعی آن، تنها پیرامون مسائل عمومی مانند احساس هویت ملی، جنگ، صلح و... شکل میگیرد. هرچه دامنه عمومیت مسائل محدودتر باشد، افکار عمومی به بخشهای محدودتری از جامعه مربوط میشود؛ برای مثال پیرامون مسائل دانشجویی، اغلب افکار عمومی دانشجویی شکل میگیرد، هرچند بخشهای دیگر جامعه نیز ممکن است درباره آن مسئله داوری کند. بهطورکلی در دموکراسیها افکار عمومی، از طریق رأیدادن، رفراندوم، تماس مردم با مقامات عمومی، گروههای ذینفوذ، مطبوعات و رسانهها، عضویت در احزاب و گروهها و غیره انعکاس مییابد. بااینحال با توجه به ماهیت طبقاتی جوامع دموکراتیک و عدم تجانس و تنوع اجتماعی و فرهنگی گروهها و اختلاف رأی و نظر میان آنها، همواره گروههایی هستند که مقامات یا سیاستهای رایج را نماینده افکار خود نمیدانند. بااینحال تنها در دموکراسی است که حداکثر مجاری ممکن برای بیان افکار عمومی وجود دارد و امکان هماهنگی میان افکار عمومی و
سیاستهای عمومی به بالاترین این درجه میرسد.
* وکیل دادگستری، مدرس دانشگاه
