مقاومت در برابر حذف پست قائممقامی؟
محمدرضا دعایی- دانشجوی دکتری حقوق عمومی
ابتدای سال 1397 بخشنامهای براساس دستور ریاستجمهوری، مبنی بر ممنوعیت سمت قائممقامی در دستگاههای اجرائی ابلاغ شد. متعاقبا اجرای این بخشنامه با مقاومت برخی دستگاهها مواجه شد؛ ضمن اینکه بهتازگی برخی از دستگاهها با حذف عنوان قائممقام، از عنوان جانشین استفاده میکنند. اینک سؤال این است که ماهیت جانشینی چیست و چه تفاوتی با قائممقامی دارد؟ آیا نمیتوان تغییر عنوان و حفظ محتوا را نوعی دورزدن قانون و دستور مقام عالی اجرائی تلقی کرد؟ در وهله بعدی چه ضمانت اجرائی برای دستگاههایی که بخشنامه مزبور را رعایت نکردهاند
(اعم از مواردی که پست قائممقام حذف نشده یا اینکه با تغییر عنوان، ماهیت این مقام حفظ شده باشد)، وجود دارد؟ در نهایت این دغدغه اساسی مطرح است که وقتی یک بخشنامه دستوری صریح از سوی عالیترین مقام اجرائی کشور تا این حد با مقاومت و اجتناب لایههای زیرین اجرائی و مدیران اجرائی مواجه میشود، چگونه میتوان به کارآمدی و قانونمداری این نظام اداری چشم امید داشت؟ در فروردین سال 1397 با عنایت به دستور رئیسجمهور و بهمنظور رعایت اصل تناسب مسئولیت و اختیار در ساختار تشکیلاتی دستگاههای اجرائی و انسجام در امر تصمیمگیری کلان، در بخشنامهای (شماره 29986- مورخ 28/1/1397) از سوی سازمان اداری و استخدامی کشور، مقرر شد از تاریخ ابلاغ بخشنامه مزبور، همه پستهای سازمانی مصوب در دستگاههای اجرائی و واحدهای استانی آنها تحت عنوان «قائممقام»، به غیر از مواردی که مجوز ایجاد پست مربوطه به موجب قانون یا اساسنامه مصوب صادر شده باشد، حذف و استفاده از این عنوان در مکاتبات اداری مجاز نیست. همچنین در قسمت اخیر این بخشنامه مقرر شد: «در صورت ضرورت و با رعایت بند «ج» ماده 29 قانون مدیریت خدمات کشوری، بهمنظور هماهنگی امور مدیریتی توسط بالاترین مقام واحدهای استانی دستگاههای اجرائی وابسته به یک وزارتخانه، استفاده از واژه قائممقام یا جانشین برای این فرد در استان از طریق ابلاغ مقام محترم وزیر، بلامانع میباشد». این بخشنامه علاوه بر تأکید رئیسجمهور و دستور او، بهعنوان عالیترین مقام سازمان اجرائی کشور، متناظرا همراستا با نص قانون و بندهای «ج» و «د» ماده 29 قانون مدیریت خدمات کشوری قلمداد میشود؛ بهویژه در بند «ج» که وفق آن مقرر شده است «بهمنظور کوتاهنمودن مراحل انجام کار و سلسلهمراتب اداری، سطوح عمودی مدیریتی در دستگاههای اجرائی ملی و استانی با احتساب بالاترین مقام اجرائی در هر واحد سازمانی، به قرار ذیل تعیین میگردد: - وزارتخانهها و مؤسسات دولتی: حداکثر در چهار سطح؛ - واحدهای استانی: حداکثر سه سطح...» که مشاهده میشود از جمله سازماندهی وزارتخانهها و سازمانهای دولتی با درنظرگرفتن بالاترین مقام اجرائی دستگاه، حداکثر در چهار سطح پیشبینی شده که سطح دوم آن معاون وزیر یا معاون رئیس سازمان است و در این میان، پیشبینی سطح دیگری بهعنوان «قائممقام» در وزارتخانهها و مؤسسات دولتی منطبق با قانون نیست و مغایر با اصل تناسب مسئولیت و اختیار است. با توجه به مفاد بخشنامه، ادامه اشتغال در پست سازمانی قائممقام و اِعمال مکاتبات اداری با عنوان و امضای این مقام و از جمله انجام برخی وظایف در این زمینه مانند صدور احکام انتصاب برای کارکنان سازمان تابعه و همچنین پرداخت هرگونه وجهی بابت اشتغال افراد در این پست با عنوان مذکور، از تاریخ ابلاغ و وصول بخشنامه، فاقد اعتبار و برخلاف قانون خواهد بود؛ اما با وجود ابلاغ این بخشنامه و با ملحوظقراردادن عدم شمول آن درباره برخی دستگاهها و شرکتها که در قانون یا اساسنامه آنها این پست پیشبینی شده است (مانند وزارت امور خارجه و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران)، درباره سایر دستگاهها نیز در عمل، کماکان برخی واحدها نسبت به حذف این پست از سازمان اداری خود اقدام متقضی را به عمل نیاوردهاند. در این میان، برخی از سازمانها نیز با اصلاح و تعدیل عنوان پست سازمانی از «قائممقام» به «جانشین»، در راستای تبعیت از دستور، به تغییر شکل و ظاهر اکتفا کردهاند بهنحویکه محتوای صلاحیت پست قائممقامی را به پست جانشینی انتقال دادهاند. این در حالی است که به نظر میرسد با تغییر عنوان و حفظ محتوا، نظر قانونگذار و دستور مقام عالی اجرائی تأمین نخواهد شد؛ در نتیجه این امر وجاهت حقوقی و مبنای قانونی ندارد؛ بلکه این رویکرد به نوعی دورزدن قانون محسوب میشود. نگاهی به مبانی حقوقی نیز مبین این مطلب است. از جمله، در بحث تمییز نمایندگی از قائممقامی در مباحث حقوق خصوصی، بر این موضوع تأکید میشود که در نمایندگی، نماینده به نام و به حساب اصیل اقدام میکند و در نتیجه سود و زیان عمل او متوجه اصیل خواهد بود...
اما در قائممقامی، فرد قائممقام، جانشین صاحب حق میشود و حق او را با نام و به حساب خود اعمال میکند. در کنار معنای تخصصی حقوقی، با توجه به معنای لغوی قائممقام (که از آن به نایب و جانشین تعبیر شده است) و اراده عرفی از این معنا، در نظام حقوق عمومی هم نمیتوان تفکیکی ماهوی میان دو پست قائممقام و جانشین قائل شد و قسمت اخیر بخشنامه که عناوین قائممقام و جانشین را مترادف با یکدیگر قرار داده و در مقام بیان استثنائات قانونی است، مؤید این مدعاست. به نظر میرسد دستگاههای مشمول بخشنامه که در زمره موارد استثنای مقرر در آن قرار نمیگیرند، در صورت تداوم بقای پست قائممقامی یا جانشینی یا عناوین مشابه، با این چالش اساسی مواجه خواهند بود که اقدامات این مقام نظیر مکاتبات و تصمیمات اداری و همچنین وجوهی که از بودجه عمومی به آن تعلق میگیرد، فاقد مبنا و پشتوانه حقوقی است و حتی میتوان آن را با وضعیت جرم تحصیل مال نامشروع یا به بیان درستتر تحصیل مال از طریق نامشروع، مقایسه كرد. عنوان مجرمانه «تحصیل مال نامشروع» از جمله در ماده 2 قانون تشدید مجازات مرتکبین اختلاس، ارتشا و کلاهبرداری مصوب 1367 دیده میشود. در این ماده آمده است: «هرکس به نحوی از انحا امتیازاتی را که به اشخاص خاص به جهت داشتن شرایط مخصوص تفویض میگردد نظیر جواز صادرات و واردات و آنچه عرفا موافقت اصولی گفته میشود در معرض خرید و فروش قرار دهد یا از آن سوءاستفاده نماید یا در توزیع کالاهایی که مقرر بوده طبق ضوابطی توزیع نماید مرتکب تقلب شود یا به طور کلی مالی یا وجهی تحصیل کند که طریق تحصیل آن فاقد مشروعیت قانونی بوده است مجرم محسوب و علاوه بر رد اصل مال به مجازات سه ماه تا دو سال حبس یا جریمه نقدی معادل دو برابر مال بهدستآمده محکوم خواهد شد». تصریح قانون بر «به طور کلی مالی یا وجهی تحصیل کند که طریق تحصیل آن فاقد مشروعیت قانونی بوده است»، قلمرو گستردهای را در بر میگیرد و از جمله در مانحن فیه نیز طریق تحصیل مال به واسطه پست قائممقامی، با توجه به دستور مقام عالی اجرائی (و حمایت قوانین اساسی و اداری از اعتبار و مشروعیت تصمیمات دولت در راستای اجرای قوانین) فاقد مشروعیت قانونی است. در این رابطه، حتی اگر بخواهیم وفق اصل تفسیر مضیق قوانین جزایی یا استناد به فقدان سوءنیت قائممقام یا مدیری که وی را در سمت خود ابقا میكند، مجازات حبس و جریمه نقدی را نادیده انگاریم، بر اساس قواعد عمومی و لزوم مشروعیت قانونی تحصیل مال که در قانون اساسی نیز (نظیر اصول 47 و 49 قانون) مطمح نظر قرار گرفته است، قدر متیقن، رد اصل وجوه پرداختی در این خصوص ضرورت خواهد یافت. مزید بر موارد فوق، پرداخت وجوهی از اموال دولتی برخلاف قانون، میتواند مبین جرم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی و عمومی و همچنین تضییع اموال دولتی باشد. در این خصوص ماده 598 قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) مقرر كرده است «هر یک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمانها یا... وجوه نقدی یا مطالبات یا... را مورد استفاده غیرمجاز قرار دهد بدون آنکه قصد تملک آنها را به نفع خود یا دیگری داشته باشد، متصرف غیرقانونی محسوب و علاوه بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرتالمثل به شلاق تا (۷۴) ضربه محکوم میشود و در صورتی که منتفع شده باشد علاوه بر مجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهد شد و همچنین است در صورتی که به علت اهمال یا تفریط موجب تضییع اموال و وجوه دولتی گردد یا آن را به مصارفی برساند که در قانون اعتباری برای آن منظور نشده یا در غیر مورد معین یا زائد بر اعتبار مصرف نموده باشد».با وجود مراتب فوقالذکرعدم اعتبار مکاتبات اداری و الزام به بازگرداندن وجوهی که به این مقام پرداخت میشود، خود مستلزم ایجاد مشکلات و توابعی در نظام اداری کشور باشد. بنابراین، شاید یکی از زمینههای عدم تحقق کامل دستور، فقدان تعریف ضمانت اجرائی روشن و صریحی درخصوص نقض آن باشد. البته با توجه به اینکه بخشنامه مزبور از سنخ بخشنامههای تکلیفی است و بنابراين بر اساس انضباط مبتنی بر سلسلهمراتب، مشمولین آن، موظف به اطاعت از دستور مقام مافوق محسوب میشوند، آنچه در این مقام، قابل نقد و تأمل است، ارزش اجرائی بخشنامهای است که به پشتوانه نظر صریح و تأکید رئیسجمهور در رأس هرم دولت صادر میشود و از سوی صلاحیتهای اداری پاییندست به راحتی نادیده گرفته میشود. مسئله اساسی اینجاست که چگونه میتوان به کارآمدی و کارایی یک نظام کلان اجرائی امیدوار بود در حالی که دستورات بالاترین مقام این نظام، به راحتی نقض شده یا معارض با منظور مقام صادرکننده آن، بهکار گرفته میشود. این در حالی است که در مبانی حقوق عمومی این اعتقاد وجود دارد که به رغم تفکیک قوای حکومتی جهت تمهید تقسیم کار تخصصی، نظارت متقابل و تأمین حقوق و آزادیهای افراد در اجتماع، در کنار تأکید بر لزوم رعایت تعادل و استقلال میان قوا در تعامل با یکدیگر، اما درخصوص هر قوه به نحو مجزا، وجود تمرکز، انسجام و یکدستی از ضرورت بسزایی در کارکرد مثبت آن قوه برخوردار است. این امر در رابطه با قوه اجرائی از جهت نیاز به همافزایی و انسجام در بخشهای مختلف آن به منظور پرهیز از تعارض تصمیمات و اقدامات و مآلا ایجاد انسداد و برونداد واگرایی در وظایف اجرائی و درنتیجه هدررفتِ منابع و تضییع حقوق عمومی، به طور مضاعفی احساس میشود.