خاک چاکچاک
ارشک حلیساز- استاد دانشگاه
چنين گفت کاي شهريار بلند
سزد گر کني خاک را ارجمند سر بخت آن کس پر از خاک باد روان ورا خاک ترياک باد فرايند تبديل «لايحه حفاظت از خاک» به «قانون حفاظت از خاک» که در 22 خرداد 1398 از سوی رئيسجمهور ابلاغ شد، مسيری طولاني و چهارساله را پشت سر گذاشته است. اين لايحه براي تبديلشدن به قانون از سد 18 نهاد رسمي اجرائي و تقنيني گذشته است: صحن مجلس (3 بار)، کميسيونهاي 10گانه مجلس (هرکدام حداقل يک بار)، شوراي نگهبان (3 بار)، مجمع مشورتي فقهي شوراي نگهبان (3 بار)، مجمع مشورتي حقوقي شوراي نگهبان (3 بار)، مجمع تشخيص مصلحت نظام (2 بار)، هيئت وزيران (یک بار)، اداره کل تدوين قوانين (یک بار) و اداره کل اسناد و تنقيح قوانين (یک بار).مواد، بندها، تعاريف و مفاهيمي از اين لايحه از طرف مجلس يا به پيشنهاد شوراي نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام اضافه و کم شده است. مجلس، دستکم يک مفهوم مهم (ارزيابي اثرات زيستمحيطي) و دو ماده تأثيرگذار (ماده 12 و ماده 21 لايحه) را در اصلاحيه خود حذف کرده است. مجلس، چهار مفهوم جديد (ماده آلاينده، تخريبکننده، بازسازي خاک و وضعيت اضطراري) و يک ماده بسيار مهم (ماده 25 قانون) را نيز اضافه کرده است. ماده حذف شده 12 در لايحه، ناظر بر مشارکت بخش عمومي در حفاظت خاک و ماده حذف شده 21 درباره پيگيري متخلفان دولتي و توبيخ آنها بوده است. ماده اضافهشده 25، چگونگي واريز درآمدهاي حاصل از جريمهها و اخذ خسارات به خزانهداري کل کشور را تشريح ميکند.هم شوراي نگهبان و مجامع مشورتياش و هم مجمع تشخيص مصلحت نظام، عموما ايراداتي سطحي، جزئي، کلامي، گاه امنيتي و اکثرا قضائي-حقوقي به لايحه ارسالي از مجلس داشتهاند. فقط در دو مورد، مجمع مشورتي حقوقي، نقدهايي جدي به تفکر حاکم بر اين قانون وارد کرده است. به شکل خلاصه شوراي نگهبان نگران اين موارد بوده است: • تدوين آييننامههاي اجرائي از سوی وزارت جهاد کشاورزي، شائبه خدشه وظيفه تقنيني مجلس را در پي نداشته باشد. • محصولات گياهي و جانوري مسموم و آلودهشده، به جاي معدومشدن استفاده شوند. • جبران خسارتهاي ناشي از تخريب خاک در بودجههاي سنواتي ديده شود. • در صورت اعلام وضعيت اضطراري درباره آلودگي خاک، شرايط اين اضطرار از قبل تعريف شده باشد. • در تهيه نقشه خاک، وجوه امنيتي رعايت شود. • آلودگيهاي ناشي از بهرهبرداريهاي کوچک و محدود از سوی اشخاص حقيقي، جرم انگاشته نشود. • ذکر «حساب ملي» در اين قانون که قرار است خسارات ناشي از تخريب خاک به آن واريز شود، مفهومي در اقتصاد کلان است و در استفاده از آن بايد جانب احتياط را نگه داشت. همانطور که ذکر شد، مجمع مشورتي حقوقي دو ايراد مهم را بر نسخه ارسالي مجلس وارد کرده بود. نخست، اين مجمع اشاره ميکند که مرجع تعيين ميزان دقيق خسارتهاي مستقيم و غيرمستقيمِ آلودهکردن خاک مشخص نيست و وقتي نتوان آستانه مشخصي براي آلودگي يا تخريب خاک تعريف کرد، آنگاه مجازات آلودهکننده يا خاطي ميتواند منجر به نقض عدالت شود. مکاتبات نشان ميدهد شوراي نگهبان از نقدهاي وارده بر ماده 14 (اعلام مغايرت با اصل 36) از سوی مجمع مشورتي حقوقي گذر کرده است و گويا اصراري بر رفع عدم مغايرت اعلامي مجمع مشورتي حقوقي نداشته است. دوم، ايرادي است که درباره ابهام در رابطه «انتقال» و «فروش» خاک به خارج از کشور وارد شده است. مجمع مشورتي از احتمالِ «انتقال بدون فروش» صحبت ميکند و درنهايت مجلس با حذف «فروش»، عبارت «انتقال و فروش خاک به خارج از کشور» را به «انتقال خاک به خارج از کشور» تغيير ميدهد.مجمع تشخيص مصلحت نيز که وظيفه نظارت بر حُسن اجراي سياستهاي کلي را برعهده داشته است، در نظارت خود فقط به دو مورد بسنده کرده است. 1) لزوم تعريف مشخصتر «وضعيت اضطراري» و 2) شفافترکردن چگونگي بازگشايي واحدهاي متخلف پلمبشده. در اين نظرات، نميتوان هيچ آثاري از وظيفه ذاتي تعريفشده مجمع، يعني ارزيابي تطابق قانون با سياستهاي کلي مشاهده کرد. مجمع مشورتي فقهي نيز تنها يک بار، درباره ماده 20، ضرورت بررسي قانون حفاظت و بهسازي خاک (مصوب 1353) و مغايرتنداشتن آن را با موازين شرعي، فقط توصيه و پيشنهاد کرده است.اين قانون از يک قوه (قضائيه)، چهار وزارتخانه (جهاد کشاورزي، نيرو، صنعت، معدن و تجارت، بهداشت، درمان و آموزش پزشکي)، شش سازمان (حفاظت محيط زيست، برنامهوبودجه، زمينشناسي و اکتشافات معدني کشور، ملي استاندارد و صداوسيما) و نهادهاي رسمي و دولتي ديگري نظير مناطق آزاد تجاري-صنعتي و ويژه اقتصادي، شهرکهاي صنعتي و همچنين دانشگاه و واحد پژوهشي نام برده است. در کل، قانونگذار آن قدر محو تماشاي درختان شده که جنگل را از ياد برده است. در ادامه چند مورد از نواقص اين سند قانوني تشريح شدهاند. البته نقدهاي نظري بيشتري بر اين سند وارد است که در جاي خود قابل بررسي هستند. 1. فاجعه انفصال خاک از آب نخست و پيش از هر چيز، غياب وزارتخانه «نيرو» در متن اين قانون احساس ميشود. اين نقص عظيم خود حاصل جداکردن دو مقوله «آب» و «خاک» است. به نظر ميرسد قانون گذار نتوانسته است به تدوين قانون و سند سياستي دست يابد که به شکلي «کلنگرانه» به طبيعت بنگرد. اين نقص شناختي و ناتوانی بدنه کارشناسي در مشاهده طبيعت بهعنوان يک کل است که باعث ميشود هم بدنه سياستها و به تبع آن، بدنه تشکيلاتي مُثله شود. امروزه تقريبا همه مکاتب فکري در حوزه محيط زيست، با وجود همه اختلافاتي که باهم دارند، ميپذيرند که «طبيعت» و «محيط زيست» کلی يکپارچه بوده و لازم است آن را بهعنوان يک کل مشاهده و مديريت کرد.تخصصگرايي و تمرکز بر وجوه تخصصي هر رشته مطالعاتي و علمي، منافاتي با نگاه کلنگرانه ندارد.
در کمال تأسف و تعجب، اين سند قانوني خود را ذيل هيچ سند بالادستي محيطزيستي ديگري نميداند؛ گویا يکمرتبه «خاک» از آن بالا افتاده است پايين و نبايد جزئي از هيچ سند قانوني و سياستي ديگری باشد؛ جز آنکه در مواردي در تعارض با اسناد قانوني ديگر قرار ميگيرد (مثل ماده 3 يا ماده 10). در اين سند قانوني، هيچ نامی از اصل پنجاهم قانون اساسي، اصل چهلوپنجم قانون اساسي، سند چشمانداز 20ساله (توسعه ايران 1440)، سياستهاي کلي نظام در دوره چشمانداز (ايران 1440)، سياستهاي کلي نظام جمهوري اسلامي ايران و سياستهاي کلي ابلاغي رهبري درباره محيط زيست نميآيد. با اتخاذ چنين رويکردي، واضح است وزارت نيرو در اين سند قانوني جايي نداشته باشد. تنها يک بار (ماده 7 بند پ) از وزارت نيرو نام برده شده است؛ آنهم فقط و فقط بهعنوان يک همکار در تهيه نقشههاي خاک. اين فاجعه جداکردن اين دو عنصر کاملا بههمپيوسته (آب و خاک) که در هر متن علمي و حتي سياستي تفکيکناپذيرند، در اين سند قانوني حيرتانگيز است. اين نقص، نه اشتباهی لپي است، نه تخصصگرايي؛ بلکه ناتواني و نداشتن درک قانونگذار در نگاه کلنگرانه و جامع به مقوله محيط زيست است. بارها درباره «آلودگي خاک» صحبت به ميان آمده است، بدون آنکه از عامل ورود آلودگي به خاک صحبت شده باشد؛ مثلا در چهار ماده از اين قانون (ماده 6، ماده 7 تبصره 2، ماده 8، ماده 9 (ب))، بهطور مشخص بحث «زمينهاي کشاورزي» مطرح است. هر کارشناس سادهاي ميداند که ارتباط «گياه» و «خاک» در کشاورزي از طريق «آب» است. اصولا در دوره کارشناسي بسياري از رشتههاي مرتبط، درسي سهواحدي با عنوان «رابطه آب، خاک و گياه» در همه دانشگاههاي ايران تدريس ميشود؛ چطور ممکن است قانونگذار در چهار ماده تدوينشده، اصلا نيمنگاهي به مقوله آب نداشته باشد؟ جز آنکه نگاهش بخشي، جزئي و فروکاستباورانه بوده است. 2. نهادهاي عمومي، مشارکت عمومي و سياست اجبار: مانند همه قوانين مشابه و قبلي در حوزه محيط زيست، اين قانون نيز با رويکردي اجباري (Coercive) به رشته تحرير درآمده است. چه نگاه ليبرالي داشته باشيد و چه نگاه غيرليبرالي، امروزه ديگر هيچ توجيهي براي طرح و اِعمال قوانين اجباري وجود ندارد. به عبارتي، اعمال رويکرد اجباري در سياستگذاري، جزء ناکارآمدترين رويکردهاي سياستي است. در متن اين قانون، اصولا بخش عمومي و مردمی وجود ندارد. گهگاه و به شکل جزئي، بخش مردم و بخش عمومي جزء متخلفان احتمالي ديده شدهاند که لازم است جلوي تخلف آنها را گرفت؛ آنهم با کمک جريمه و توبيخ. متأسفانه معلوم نيست چرا قانونگذار و سياستگذار به سرنوشت تلخ سياستهاي اينچنيني که بارها در حوزه محيط زيست طرح و مصوب شدهاند، نمينگرند. چرا دومين کنفرانس حکمراني و سياستگذاري عمومي با شعار «سياستگذاري باز و تعامل»، هيچ تأثيري بر ذهن قانونگذار و سياستگذار نميگذارد؟ چرا با کمک روشهايي که نه توجيه تجربي دارند و نه توجيه عقلاني و نظري، همچنان اقدام به تدوين چنين قوانيني ميشود؟ بگذريم از اينکه حتي در اين بخش نيز نه «بخش عمومي» (public sector) جامعه، بلکه فقط بخش خصوصي (pivate sector) ديده شده است. با کمال تأسف، در لايحه ارسالي از سوي دولت، ماده 12 نسبتا با تفصيل ورود و مشارکت بخش عمومي جامعه را در فرايند جلوگيري از تخريب به کمک بهسازي خاک پيشبيني کرده بود. در کمال حيرت، کل اين ماده از اصلاحيه مجلس حذف شده و بهجاي آن هيچ ماده جايگزيني نيامده است. اين نگاه غيرمشارکتي مجلس واقعا عجيب و توجيهنشدنی است. اين نگاه از بالا به پايين و غيرمشارکتي نهتنها در حذف اين ماده بلکه در حذف ماده 21 لايحه ارسالي نيز ديده ميشود. در کمال حيرت مجدد، مجلس با حذف اين ماده هرگونه تخلف، قصور و کوتاهي متخلفاني را که زيرمجموعه دولت هستند، ناديده گرفته و پيگردي براي آن در نظر نميگيرد؛ گویا اين فقط مردم هستند که اشتباه ميکنند و شايسته توبيخ هستند، نه ساختار دولتي. 3. نديدن بيش از نيمي از کشور: با اينکه بيش از 52 درصد از سطح کشور را مراتع و نزديک به 9 درصد از سطح کشور را جنگلها تشکيل ميدهند اما اين قانون درباره اين سطح وسيع، سکوتي عجيب دارد و تمرکز خود را بر آلودگيهاي صنعتي و کشاورزي گذاشته است. نه جنگلها مهماند نه مراتع، آنها فقط وقتي اهميت پيدا ميکنند که واحدي صنعتي و توليدي در آنها احداث شده باشد. اين نوع نگاه به تخريب خاک در ادبيات علمي با عنوان «آلودگيهاي نقطهاي» مشهور است. جالب است که بدانيم يکي از نقاط عطف قانوني و سياستي محيط زيست زماني بوده است که با تصويب قانون فدرال کنترل آلودگي آب (The Federal Water Pollution Control Act) در سال 1948 و اصلاح و تبديل آن به قانون آب پاک در ايالات متحده آمريکا (Clean Water Act-Us) در سال 1972، رويکرد سياستي و قانوني در ايالات متحده آمريکا از توجه به آلودهکنندههاي نقطهاي (point source pollution) به سمت آلودگيهاي غيرنقطهاي (nonpoint source (NPS) pollution) بُرده شد. انگار قرار نيست از تجربيات علمي تثبيتشده در تدوين قوانينمان بهره ببريم و همچنان نگاهمان به آلودگي، نيمقرن عقب است. علاوه بر آنکه همانطور که گفته شد و در اين قانون پيشرو، آب، خاک و آلودگيهاي اين دو به هم مرتبط و پيوستهاند و آلودگي خاک از آلودگي آب جدا نميشود. ممکن است تدوينکنندگان قانون ادعا کنند که توجه آنها به منابع آلودهکننده غيرنقطهاي يا همان زمينهاي کشاورزي هم بوده اما متن قانون نشان ميدهد که توجه قانونگذار در زمينهاي کشاورزي فقط به «آلودگيهاي شيميايي» بوده است و توجهي به ازدسترفتن مقادير حجيم خاک در سطح زمينهاي کشاورزي يا مراتع و جنگلها ندارد. 4. تعدد و تضاد واژهها: در ماده يک اين قانون بنا بر سنت، اقدام به تعريف اصطلاحات مندرج در قانون شده است. 1. نوزده واژه تخصصي مرتبط با مسائل حفاظت خاک تعريف شده است. جالب است که در متن قانون تعداد واژههاي بيشتري ديده ميشود که اگر قرار بر تعريف اصطلاحهاي فني و تخصصي بود، تعريف اين واژهها و اصطلاحات در ماده يک، ضروريتر از بسياري از واژههاي ديگر بود (مثل واژه ظرفيت بيماريزايي خاک). واقعا قانونگذار موظف و مکلف به توضيح است که چرا خود را ملزم به تعريف واژههايي مانند کود، آفتکش، سم و ماده آلاينده دانسته است اما ملزم به تعريف واژههاي بهبوددهنده رشد، واحدهاي آلاينده خاک، ظرفيت بيماريزايي خاک، تناسب اراضي، بهساز خاک (که لابد با کود فرق دارد) ندانسته است. 2. در بين واژههاي تعريفشده، گاه واژههايي ديده ميشود که به نظر میرسد بسيار نزديک به هم هستند و اين انتظار در خواننده به وجود ميآيد که قانونگذار به تفاوتهاي جزئي و اندک بين اين واژهها هم نظر داشته است و هر کدام از آنها را در جاي خود و با توجه به معنا و تعريفي که از آنها دارد به کار خواهد برد. به طور مثال اصطلاح «آلودهکننده» و «تخريبکننده»، يا «بازسازي خاک» و «حفاظت خاک»، يا «مناطق»، «نواحي» و «اراضي» يا «آلودگي» و «تخريب» يا «فعاليت» و «اقدام» و «عمليات». مثلا به نظر ميرسد تفاوت «حفاظت» و «بازسازي» در اقدام «پيش» و «پس» از آلودگي يا تخريب باشد. در کمال حيرت وصفناشدني در سه ماده (12، 15 و 16) از «بازسازي خاک» صحبت شده اما در هيچ کجاي متن قانون، هيچ صحبتي از «حفاظت خاک» نشده؛ واقعا عجيب و باورنکردني است. يا در سه ماده از «آلودهکننده» سخن به ميان آمده است (11، 14 و 15) و در يک مورد از «تخريبکننده» (15). هرچه بيشتر به اين چهار ماده نگاه کنيد، کمتر متوجه خواهيد شد که هدف قانونگذار از جداکردن اين دو مورد چه بوده است. از اين هم که بگذريم عنوان قانون، «حفاظت از خاک» است و عنوان سازمان اصلي مسئول در اين قانون، «حفاظت محيط زيست» (بدون «از») و در تعاريف ماده يک نيز «حفاظت خاک» تعريف شده است نه «حفاظت از خاک». اغتشاش ذهني قانونگذار در تعدد، تشتت و تناقض واژهاي مشهود است. گويا در همين نگاه جزئينگرانه نيز قانونگذار، امکان تمرکز براي نيل به مقصود نداشته است. تا زماني که نگاه قانونگذار به مقوله محيط زيست در کشور نگاهي تکنيکزده، جزئينگر و اقتصادزده باشد و تلاش کند از طريق رويکرد سياست اجبار و بدون واردکردن بخش عمومي و اتخاذ روشهاي سياستِ باز، قوانين اينچنيني تدوين کند، سرنوشت محيط زيست همان است که بوده. اگر ساير قوانين اينچنيني محيطزيستي توانستهاند وضعيت محيط زيست را ارتقا دهند اين قانون نيز ميتواند خاک را حفاظت کند. البته که ممر درآمد جديدي براي خزانهداري کل گشوده است... اما به بهاي جداکردن مردم از آب، خاک و محيط زيست.