نظام بهرهبرداري اجارهداري
حسين شيرزاد. معاون وزير جهاد کشاورزي
چشمانداز نظام بهرهبرداري اجارهداري بهمثابه يک نظام بهرهبرداري انتقالي همواره زمينهساز تحول در بخش کشاورزي بوده است. با توجه به گستردگي بهرهبرداريهاي دهقاني در ساختار نظام بهرهبرداري کشور، خرد و پراكندهبودن قطعات دهقاني، سالخوردگي بهرهبرداران، بالابودن ميانگين سني بهرهبرداران، خالي از سکنه شدن بسياري از آباديها، مهاجرت بهرهبرداران خردهمالک و غيبت آنها در برخي از نقاط روستايي و بازنگشتن آنها، همچنين تمايلنداشتن نسل جديد فرزندان بهرهبرداران خردهمالک به انجام فعاليتهاي کشاورزي و سکونت در محيطهاي روستايي؛ برگزيدن سياست جامع مدون و اتخاذ راهکارهاي اجرائی مناسب براي حل این مشکلات ضروري مينمايد. بههميندليل برای بهرهگيري مناسب از پتانسیل اراضي براي توليد محصولات مزروعي و رفع مشكلات مطرحشده، توسعه «نظام اجارهداري پيشرفته» در سطح كشور پيشنهاد ميشود. طرفه اينکه توسعه نظام اجارهداري و تدوين قوانين مربوط به آن از عمدهترين اشكال جلوگيري از خردترشدن اراضي و حفظ مالكيت دهقاني در بسياري از كشورهاست. از منظر تاريخي، پيشينه بهرهبرداري از زمين به شيوه اجارهاي در ايران، سنتي آرکائيک بوده و به تشکيل اولين دولتهاي فلات ايران بازميگردد، بهگونهاي که اراضي تحت تملك ملوک غالبا به اجاره افراد بانفوذ محلي درميآمد و اجاره آن بهصورت جنسي پرداخت میشد. در دوره ميانه و زمان ساسانيان نيز زمينهاي خالصه شاهي و ساير اراضي توسط حاكمان وقت به شرط پرداخت خراج (نوعي اجاره) در اختيار كشاورزان داراي قدرت مالي و ابزار كار و مديريت اداره زمين قرار ميگرفت. در اين دوره با گسترش بزرگمالكي، املاك بزرگ بهصورت پهنههاي محدودي درآمدند و قسمت اعظم آنها به اجاره واگذار ميشدند. به عبارتي تا دوره صفويه اجارهدادن املاك يكي از گونههای بهرهبرداري از اراضي كشاورزي به شمار ميآمده است. البته در دوره قاجارها نظام بهرهبرداري اجارهاي با تغييراتي به نفع بزرگمستأجران در كشور ادامه يافته است. در دوران پهلوي اول و دوم تا قبل از اصلاحات ارضي نظام بهرهبرداري اجارهاي به سه شيوه در ايران معمول بوده است؛ شيوه اول، اجاره روستا يا قسمتي از يک روستا از مالکان بزرگ بوده است. در اين شيوه معمولا اجارهدار بهمثابه مالک عمل ميکرده و از طريق کشت اراضي توسط زارعان و دريافت بهره مالکانه، حصه يا سهم مالک را براساس قرارداد پرداخت ميکرده است. شيوه دوم، خردهمالکان تمام يا قسمتي از اراضي خود را بهصورت اجاره واگذار میکردند و مستأجر بهعنوان عامل اصلي توليد به کشت و زرع ميپرداخت. در اين نظام مستأجر حق واگذاري اراضي به غير را ندارد و محصول توليدشده براساس قرارداد بين مالک و اجارهدار تقسيم ميشود. شيوه سوم، اجاره اراضي وقفي يا خالصه است. زمان اجاره اينگونه اراضي طولانيتر است و در مواردي به 99 سال هم ميرسد. با انجام اصلاحات ارضي در سه مرحله، اراضي بزرگمالکان يا اراضي دولتي که به رعايا اجاره داده ميشد، در مراحل مختلف به دهقانان فروخته و واگذار شد. در اين ميان بسياري از رعايا و دهقانان که از نسق زراعي برخوردار نبودند، از مالکيت بر اراضي جا مانده و فعاليتهاي کشاورزي خود را در قالب نظام اجارهداري تاکنون ادامه دادهاند. در نظام بهرهبرداري اجارهاي، اجارهداران معمولا بيش از نياز معيشتي خود توليد ميکنند و اجاره را بهصورت نقدي يا جنسي به صاحبان زمين پرداخت ميکنند؛ همچنين مجبور به انجام خدمات يا بيگاري براي مالک نيستند. مشخصه اين نظام اقتصاد مبادلهاي مبتني بر پول است. با وجود اینکه قرارداد اجاره غيرمکتوب است، منافع اجارهدار بهدليل پايگاه اقتصادي- اجتماعي و توان مالياش تأمين ميشود. البته مناسبات حاکم بر نظام اجارهداري در ادوار مختلف تاريخي در ساختار کشاورزي و نظام روستايي کشور شکل گرفته و نهادينه شده است. اين مناسبات بيشتر بهصورت عرفي و شفاهي بوده تا قانونمنديهاي مكتوب و حقوقي. به عبارتي اين مناسبات از اعتماد اجتماعي حاكم بر جامعه روستايي تأثير پذيرفته و بهصورت قوانين نانوشته مورد پذيرش مالک و اجارهکار و ساير نهادهاي مرتبط قرار گرفتهاند. قراردادهاي اجاره معمولا بهعلت اعتمادي كه بين مالك و اجارهكار وجود دارد، بهصورت رسمي ثبت نميشود و بيشتر قراردادها عرفي و غيررسمي بوده و حداكثر به امضاي ريشسفيدان و معتمدان محل ميرسیده است. معمولا در زمان انعقاد قرارداد، اجارهكار تمامي مبلغ اجارهبها را به موجر ميپردازد. موجر نيز دفترچه خدمات جهاد كشاورزي را برای دريافت كود، سم، بذر و ساير نهادهاي كشاورزي به اجارهكار تحويل ميدهد و به مراكز خدماتي و پشتيباني توليد و مركز ترويج و خدمات جهاد كشاورزي اعلام ميكند كه زمين خود را (با معرفي مستأجر) اجاره داده است و يك نسخه تصوير قرارداد فيمابين را نيز به اين مراكز و شركتها تسليم ميكند. اگر بنا باشد اجارهكار وام يا اعتباري از بانكها و مؤسسات مالي در زمينه كشاورزي دريافت كند، قرارداد باید در دفاتر ثبتاسناد رسمي به امضا طرفين برسد. درحالحاضر جهت ثبت قرارداد در دفاتر اسناد رسمي طبق قانون روابط موجر و مستأجر مصوب سال 1376 عمل شده و اجارهنامه اراضي کشاورزي بين مالک و مستأجر به امضا ميرسد. با توجه به عرفي و شفاهيبودن مناسبات حاکم بر نظام بهرهبرداري اجارهداري، نظاممندکردن اين شيوه از بهرهبرداري در ساختار حقوقي و قانوني کشور ضرورت مييابد. اين ضرورت در چارچوب توجه ويژه به مسئله نظام بهرهبرداري جهت اصلاح ساختاري شيوههاي بهرهبرداري از منابع و عوامل توليد در دو دهه اخير از يکسو و تمايل براي اجارهکاري در ميان جامعه کشاورز از سوي ديگر مورد مداقه قرار گرفته است. جهت اجراي اين نظام ابتدا باید بسترهاي مربوطه فراهم شود تا از بروز مشكلات احتمالي جلوگيري شود. بنابراین قانونمندكردن نظام اجارهداري در چارچوب قوانين و مقررات نظام ثبتي و حقوقي كشور ضرورت و هدف اصلي به شمار ميرود. بنابراين امروزه همه متفقالقولاند که توسعه اجارهداري نيازمند تدوين يك نظام اجرائی منسجم و قانونمند است. اين نظام اجرائی اجارهداري بر تمامی مراحل اجارهداری از آغاز تا پايان نظارت داشته و آن را مديريت خواهد كرد. در نظام اجرائی اجارهداري ارگانها و سازمانهاي مختلفي كه در ارتباط مستقيم با ساختار نظام كشاورزي هستند، ذيمدخل بوده و وظايفي خواهند داشت. سازمانها و عوامل ذيمدخل در اين زمينه عبارتاند از وزارت جهاد كشاورزي، سازمان نظام مهندسي، سازمان ثبتاسناد و املاك كشور، مالك زمين بهعنوان موجر و مستأجر؛ در تدوين نظام اجرائی اجارهداري هريك از عوامل فوق وظايفي دارند كه لازم است در هنگام تدوين اين نظام وظايف هريك مشخص شود. در اين راستا همچنين تشكيل يك نظام صنفي مجزا مانند اتحاديه و صنف بنگاهداران و مراكز معاملات ملكي جهت قانونمندكردن ثبت اجاره اراضي و نظارت بر كار اين بنگاهها ضروري است. در اين ميان حضور نهادهايي مانند تعاونيهاي توليد هم بهعنوان عنصر دوفاکتو توجهبرانگیز است. يكي ديگر از نقشهاي تعاونيهاي توليد در روستاها، سازماندهي نظام بهرهبرداري است كه در كنار آن ميتواند نظام اجارهداري را نيز سازماندهي کند. نقش شركت تعاوني توليد در سازماندهي نظام اجارهداري عبارت است از ايجاد سازوكارهاي قانوني برای مبادله تجاري با در نظر گرفتن منافع موجر و مستأجر؛ مانند زمانبندی اجاره (اصولا مدت زمان اجاره يكساله به زيان هر دو طرف است، زيرا مستأجر براي دستيابي به حداكثر سود نوع سرمايهگذاري و در نهايت اعمال فشار بر زمين باعث كاهش كيفيت اراضي ميشود). برای مثال قراردادهايي كه معمولا بهرهبرداران غيربومي مانند يزديها و اصفهانيها با مالكان بومي در گذشته منعقد ميکردند، به دليل يكساله بودن زمان اجاره، مستأجر براي دستيابي به حداكثر سود و بازگشت سرمايهگذاري انجام شده، حداكثر پمپاژ آب را از مكينهها و چاههاي آب دراختيار انجام ميدادند كه اين امر خود محل مناقشه با ساير بهرهبرداران و مالك زمين بود. در قراردادهاي نوين اجاره، بر اساس مناسبات داوطلبانه و اشراف به حقوق طرفين تعريف شده و در قرارداد منعقده طرفين يك مرجع حل اختلاف تعيين میکنند که در مجموع بر اساس تفاهم مالك و مستأجر، همچنين ايجاد فضاي اعتماد ميان موجر و مستأجر (به عبارتي زمين تحت تصرف قرار نميگيرد) شكل ميگيرد. تعاوني توليد ميتواند بهعنوان داور مرضيالطرفين و عامل نظارتي بر قرارداد و حسن انجام تعهدات طرفين و بهعنوان مرجع حل اختلاف موجر و مستأجر در قراردادهاي اجاره ايفاي نقش کند (البته ممكن است طرفين مرجع ديگري را انتخاب کنند). اما يكي از اين مراجع مطمئن قطعا مديران تعاوني توليد خواهد بود. از سويي تعاوني توليد ميتواند در آموزش نيروهاي مستأجر بهعنوان نيروهاي بومي فعال، ايفاي نقش کند. به عبارتي تعاوني توليد ميتواند بهعنوان يك تشكل، سازماندهي بهرهبرداري از منابع آب و اراضي را شكل دهد و همچنين خدمات موردنياز اعم از آموزش، ترويج، ارائه خدمات و نهادههاي موردنياز براي اراضي اجارهاي را نيز بر عهده گرفته و در صورت امكان براي درآمدزايي مازاد خدمات خود را به واحدهاي توليدي پيرامون ارائه کند. در نهايت، بايد بپذيريم که بخش کشاورزي به سرمايهگذاري مستقيم و غيرمستقيم نياز دارد. شدت روند رو به افزايش استهلاک، تعداد زياد فارغالتحصيلان بخش كشاورزي و وجودنداشتن فرصتهاي شغلي و ناگزيري آنها به فعاليتهاي كشاورزي و وجود بهرهبرداران کمزمين و بيزمين و برخوردار نبودن آنها از منابع مالي مناسب، کشاورزي کشور را بهسوي نظامهاي بهرهبرداري انتقالي خواهد کشاند و در اکثر کشورها با مکانيسمهاي بومي خاصي (عرفي و شرعي)، نظامهاي بهرهبرداري انتقالي مانند اشکال مختلف نظام اجارهداري ايجاد شده که زمينهساز تحول در بخش کشاورزيشان بوده است.