یک کارشناس اقتصادی از توزیع نابرابر و غیرشفاف بودجه میان نهادهای دولتی و فرهنگی می‌گوید
حقوق‌بگیران مخفی بودجه
گروه اقتصاد: لایحه بودجه 98 در حالی در کمیسیون تلفیق مجلس در حال بررسی است که جزئیات آن انتقادهای زیادی را به‌دنبال داشته است. این انتقادها از دایره کارشناسان فراتر رفته و سخنگوی شورای نگهبان اعلام کرده در لایحه بودجه اشکالات متعددی وجود دارد، ازجمله اینکه موضوع شفافیت و دقت لازم، آنطورکه باید و شاید در بیان اعداد و ارقام وجود ندارد. عباسعلی کدخدایی گفته این وظیفه دولت و مجلس است که شفافیت لازم را در بودجه ایجاد کنند. در ادامه علی مطهری، نماینده مجلس نیز اعلام کرده ایرادات را بررسی می‌کنیم. اما لایحه بودجه 98 در چه بخش‌هایی شفاف نیست؟ آیا اعداد و ارقام مندرج در متن بودجه گویای چگونگی و چرایی هزینه‌هاست؟ محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی، در گفت‌وگو با «شرق» توضیح می‌دهد که لایحه بودجه 98 گرفتار عدم شفافیت است...
برای مثال اعتبار تخصیص‌یافته برای پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت معلوم نیست از کدام فصول تأمین می‌شود، چه تعدادی در استخدام دولت هستند یا استخدام نیستند، اما از بودجه دولت حقوق دریافت می‌کنند؟ هر دستگاه دولتی چند مشاور را به کار گرفته و به آن دستمزد می‌دهد؟ چه میزان دستمزد به هرکدام از آنها پرداخت می‌شود؟
لایحه بودجه 98 در حالی به مجلس تقدیم شد که دولت دوازدهم همواره شعار ایجاد شفافیت در اسناد را داده است. این لایحه تا چه حد منطبق بر این وعده است؟
برای پاسخ به این پرسش ابتدا باید یک تصویر کلی از لایحه بودجه 98 ترسیم کنیم. راجع به کلیات بودجه 98، امسال دولت با یک‌سری محدودیت‌ها مواجه بود که مهم‌ترین آن کاهش درآمدهای نفتی است. صادرات نفت کاهش پیدا کرده و احتمالا حول‌وحوش یک میلیون بشکه در روز خواهد بود، اما دولت در متن لایحه فروش یک‌میلیون‌و‌نیم بشکه نفت روزانه را در نظر گرفته است.
بحث بعدی درباره تسعیر نرخ ارز است، در لایحه بودجه یک نرخ چهارهزارو 200 تومان به‌ازای هر دلار آمده و نرخ دیگر هشت هزار تومان. میانگین این دو نرخ پنج‌هزارو 800 تومان می‌شود که دولت از محل مابه‌التفاوت این دو نرخ درآمدی کسب می‌کند. اما همچنان دولت با کسری درآمدی برای پوشش هزینه‌ها روبه‌رو بوده که برای جبران آن فروش اوراق قرضه اسلامی را پیش‌بینی کرده است. بنابراین دولت برای پوشش کسری از طریق فروش نفت و اوراق بدهی می‌خواهد تأمین مالی کند. همچنین سهم صندوق توسعه ملی گرچه براساس سند برنامه ششم توسعه
34 درصد بوده، اما در لایحه بودجه 98 دولت 14 درصد آن را کاهش داد و سهم 20 درصدی را برای صندوق توسعه از محل فروش نفت پیش‌بینی کرده است. مجموع استفاده از درآمدهای نفت حدود 142 هزار میلیاردتومان می‌شود و دولت حدود 44 هزار میلیاردتومان نیز قرار است اوراق مالی و اسلامی بفروشد. همچنین دولت با دوسقفی‌کردن بودجه پیش‌بینی کرده در صورت مازاد درآمد دولت می‌تواند تا 40 هزار میلیاردتومان دیگر هم مصرف کند. پس در سقف دوم از محل صادرات نفت و اصلاحات ساختاری و صندوق توسعه ملی قرار است 40 هزار میلیاردتومان اعتبار تخصیص یابد. مشخصا دو گزینه اولی که امکان تحقق ندارد، بنابراین دولت با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی و فروش اوراق بودجه را تراز کرده است.
اتفاق دیگر در لایحه بودجه سال آینده این است که بودجه شرکت‌های دولتی افزایش 50درصدی داشته و عمدتا مربوط به شرکت‌هایی است که صادرات نفتی دارند مانند شرکت پالایش پخش. در مقابل سمت مصارف و هزینه جاری 9درصد افزایش پیدا کرده و با توجه به اینکه فصل پرداخت دستمزد حدود 20درصد افزایش پیدا کرده، احتمالا دولت می‌تواند به قول خود برای افزایش دستمزد کارمندان عمل کند. بودجه عمرانی تغییری نکرده و 62 هزار میلیاردتومان در نظر گرفته شده است. درآمدهای اختصاصی نیز که عمدتا مربوط به دانشگاه‌ها و علوم پزشکی است، حدود
24 درصد افزایش پیدا کرده است. در نهایت بودجه کل کشور حدود 40 درصد افزایش پیدا کرده که به‌طور عمده تحت تأثیر افزایش بودجه شرکت‌های دولتی اتفاق افتاده است.
از لحاظ ساختاری آیا می‌توان تغییرات شکلی و محتوایی را در متن لایحه بودجه دید؟
متن لایحه بودجه 98 آنطورکه از جزئیات آن برمی‌آید به‌لحاظ ساختاری هیچ تغییری نسبت به سال‌های قبل نکرده است. اگر هم تغییری بوده به‌دلیل تحمیل متغیرهای بیرونی مثل کاهش صادرات نفت و نرخ تسعیر ارز (که در این مورد به کمک دولت می‌آید) است، اما از لحاظ شفافیت تغییری نکرده است. اعتبارات متفرقه همان 10درصد باقی مانده است. اینکه دولت نرخ ارز را دقیقا چه میزان در نظر گرفته مشخص نیست و همچنین روشن نیست 14 میلیارددلار اعتبار با دلار چهارهزارو 200تومانی قرار است به چه کسانی و چگونه توزیع شود؟ همچنین اینکه در سقف دوم 40 هزار میلیاردتومان با چه تفکیکی صورت می‌گیرد، شفاف نشده است.
از دیگر موارد عدم شفافیت در بودجه تعداد کارکنان دولت و چگونگی پرداخت حقوق آنهاست. ما نمی‌دانیم واقعا چه تعدادی سرجمع از خزانه دولت دستمزد دریافت می‌کنند و از چه محلی دریافت می‌کنند.
دولت بخشی از پرداخت دستمزد را از فصل اول بودجه تحت عنوان جبران خدمات کارکنان تأمین می‌کند، اما از اعتبار فصل‌ها رفاه اجتماعی، سایر هزینه‌ها، مصرف کالا و خدمات هم پرداخت می‌کند، اما اینکه از هرکدام این فصل‌ها برای پرداخت دستمزد چه میزان برداشت می‌کند مشخص نیست.
در خلال این عدم شفافیت چه مواردی پنهان می‌شود؟
زمانی که دولت به واسطه بودجه بیان نمی‌کند چگونه و بین چه تعدادی حقوق پرداخت می‌کند، حقوق و دستمزد پنهان می‌ماند؛ اینکه چه میزان حقوق پرداخت می‌کند. جدول شماره 2 که خلاصه هزینه دولت است، اطلاعات کاملی نمی‌دهد. احتمالا با استفاده از فصل پرداخت کالا و خدمات پول مشاوران دستگاه‌های دولتی پرداخت می‌شود، اما مشخص نیست چه تعداد مشاور در کدام دستگاه‌ها به کار گرفته شده است. اطلاعات یا در حد شفاهی بین خود دستگاه دولتی است یا سازمان برنامه‌وبودجه می‌داند، اما این اطلاعات در اختیار نمایندگان مجلس قرار نمی‌گیرد یا برای تحلیل دقیق و ایجاد شفافیت در دسترس رسانه‌ها نیست.
نکته قابل‌توجه دیگر این است که این‌همه دستگاه دولتی که وجود دارند و بودجه‌بگیر هستند، مشخص نیست کدام وظیفه دولتی را برعهده دارند یا این‌همه نهاد فرهنگی که اعتبار به آنها تعلق می‌گیرد در جهت پیش‌بردن چه هدفی هستند.
اگر بودجه را به‌عنوان یک سند مالی توزیع منابع محدود بدانیم، این منابع با چه اولویت‌هایی و بین چه کسانی توزیع شده و آیا عدالت اجتماعی در آن رعایت شده است؟
در میان بخش‌های مختلف، بیشترین بودجه به بخش امور رفاه اجتماعی تعلق گرفته و بعد از آن بخش‌های آموزش‌وپرورش و دفاعی است که مجموعا 50 درصد اعتبارات بودجه را به خود اختصاص داده‌اند، اما آیا می‌توان نتیجه گرفت اولویت دولت رفاه اجتماعی است؟ بودجه درواقع یک تصویر کلی از برنامه مالی است برای اینکه دولت در طول سال وظایف خود را انجام دهد، اما یک سمت آن هم برای رفاه مردم است.
یارانه‌ای که به پشتوانه بودجه پرداخت می‌شود باید قاعدتا توزیع درآمدها باشد، اما نکته‌ای که وجود دارد این است که به‌عنوان‌مثال در مورد یارانه، توزیع مجدد درآمد نمی‌بینیم، بلکه توزیع مجدد درآمدهای نفتی است. بنابراین به طور مستقیم بودجه دولت، خدماتی است که مردم دریافت می‌کنند و باید موجب بهبود رفاه مردم شود و تسهیلات بیشتری در اختیار مردم قرار بگیرد. واقعیت این است که امروز مردم از شرایط راضی نیستند. این نشان می‌دهد بودجه کارکرد اصلی خود را ندارد. طرح‌های عمرانی متوقف هستند و بودجه حتی در توزیع نفتی طرح‌های عمرانی هم موفق نیست. پس سؤال اصلی این است: «آیا بودجه دولت باعث رضایتمندی مردم می‌شود یا نه؟». اما متأسفانه شاهد این هستیم که بودجه منفعل است و ما نباید قاعدتا انتظار داشته باشیم به اهداف کلان کمک کند.
درآمدهای اختصاصی دستگاه‌هایی که هیئت‌امنایی هستند فرق دارد، اما برخی دستگاه‌ها بخشی از درآمدهای عمومی را اختصاصی کردند؛ مثلا سازمان مالیاتی بخشی از مالیات وصولی را قرار است صرف هزینه‌های جاری خود کند. این شکل از درآمدهای اختصاصی بین دستگاه‌های مختلف تفاوت و تبعیض ایجاد می‌کند.
در فقدان شفافیتی که شرح دادید، آیا اجزای بودجه و نوع تصمیم‌گیری دولت برای برنامه دخل‌وخرجی می‌تواند اعتماد عموم مردم را جلب کند؟ به نظر می‌رسد این توانایی را نداشته است.
مهم‌ترین بُعد بودجه مالی است، اما یکی از ابعاد مهم بودجه بُعد سیاسی آن است. بودجه در یک فرایند سیاسی تدوین و تصویب و اجرا می‌شود؛ یعنی فرض کنید یک خانواده پنج‌نفره یک درآمدی دارد، اگر در آمد یک نفر بنا به صلاحدید آن یک نفر خرج می‌شود، اما ممکن است خانواده بر اساس تصمیم جمعی هزینه کند، در اینجا باید به رأی اکثریت تمکین کنیم. حال همین مثال را تعمیم دهیم به دولت.
آیا دولت و مجلسی که بر سر کار آمده، بر اساس خواست مردم بوده است؟ اگر نماینده اکثریت مردم باشد، خواست اکثریت مردم را باید پوشش دهد، اما اگر نمایندگان مجلس و دولت نماینده اکثریت نیستند، اولویت‌ها هم برهم می‌خورد. نتیجه این فرایند اعتباراتی است که از نظر مردم اولویت نیست، اما ردپای آن را در بودجه می‌بینیم. ترجیحاتی در متن بودجه اتفاق می‌افتد که برای مردم ضرورت آن ملموس نیست، اما بنا بر اقتصاد سیاسی حاکم بر کشور به‌عنوان اولویت و ضرورت بودجه‌ای در نظر گرفته می‌شود.
گروه اقتصاد: لایحه بودجه 98 در حالی در کمیسیون تلفیق مجلس در حال بررسی است که جزئیات آن انتقادهای زیادی را به‌دنبال داشته است. این انتقادها از دایره کارشناسان فراتر رفته و سخنگوی شورای نگهبان اعلام کرده در لایحه بودجه اشکالات متعددی وجود دارد، ازجمله اینکه موضوع شفافیت و دقت لازم، آنطورکه باید و شاید در بیان اعداد و ارقام وجود ندارد. عباسعلی کدخدایی گفته این وظیفه دولت و مجلس است که شفافیت لازم را در بودجه ایجاد کنند. در ادامه علی مطهری، نماینده مجلس نیز اعلام کرده ایرادات را بررسی می‌کنیم. اما لایحه بودجه 98 در چه بخش‌هایی شفاف نیست؟ آیا اعداد و ارقام مندرج در متن بودجه گویای چگونگی و چرایی هزینه‌هاست؟ محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی، در گفت‌وگو با «شرق» توضیح می‌دهد که لایحه بودجه 98 گرفتار عدم شفافیت است...
برای مثال اعتبار تخصیص‌یافته برای پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت معلوم نیست از کدام فصول تأمین می‌شود، چه تعدادی در استخدام دولت هستند یا استخدام نیستند، اما از بودجه دولت حقوق دریافت می‌کنند؟ هر دستگاه دولتی چند مشاور را به کار گرفته و به آن دستمزد می‌دهد؟ چه میزان دستمزد به هرکدام از آنها پرداخت می‌شود؟
لایحه بودجه 98 در حالی به مجلس تقدیم شد که دولت دوازدهم همواره شعار ایجاد شفافیت در اسناد را داده است. این لایحه تا چه حد منطبق بر این وعده است؟
برای پاسخ به این پرسش ابتدا باید یک تصویر کلی از لایحه بودجه 98 ترسیم کنیم. راجع به کلیات بودجه 98، امسال دولت با یک‌سری محدودیت‌ها مواجه بود که مهم‌ترین آن کاهش درآمدهای نفتی است. صادرات نفت کاهش پیدا کرده و احتمالا حول‌وحوش یک میلیون بشکه در روز خواهد بود، اما دولت در متن لایحه فروش یک‌میلیون‌و‌نیم بشکه نفت روزانه را در نظر گرفته است.
بحث بعدی درباره تسعیر نرخ ارز است، در لایحه بودجه یک نرخ چهارهزارو 200 تومان به‌ازای هر دلار آمده و نرخ دیگر هشت هزار تومان. میانگین این دو نرخ پنج‌هزارو 800 تومان می‌شود که دولت از محل مابه‌التفاوت این دو نرخ درآمدی کسب می‌کند. اما همچنان دولت با کسری درآمدی برای پوشش هزینه‌ها روبه‌رو بوده که برای جبران آن فروش اوراق قرضه اسلامی را پیش‌بینی کرده است. بنابراین دولت برای پوشش کسری از طریق فروش نفت و اوراق بدهی می‌خواهد تأمین مالی کند. همچنین سهم صندوق توسعه ملی گرچه براساس سند برنامه ششم توسعه
34 درصد بوده، اما در لایحه بودجه 98 دولت 14 درصد آن را کاهش داد و سهم 20 درصدی را برای صندوق توسعه از محل فروش نفت پیش‌بینی کرده است. مجموع استفاده از درآمدهای نفت حدود 142 هزار میلیاردتومان می‌شود و دولت حدود 44 هزار میلیاردتومان نیز قرار است اوراق مالی و اسلامی بفروشد. همچنین دولت با دوسقفی‌کردن بودجه پیش‌بینی کرده در صورت مازاد درآمد دولت می‌تواند تا 40 هزار میلیاردتومان دیگر هم مصرف کند. پس در سقف دوم از محل صادرات نفت و اصلاحات ساختاری و صندوق توسعه ملی قرار است 40 هزار میلیاردتومان اعتبار تخصیص یابد. مشخصا دو گزینه اولی که امکان تحقق ندارد، بنابراین دولت با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی و فروش اوراق بودجه را تراز کرده است.
اتفاق دیگر در لایحه بودجه سال آینده این است که بودجه شرکت‌های دولتی افزایش 50درصدی داشته و عمدتا مربوط به شرکت‌هایی است که صادرات نفتی دارند مانند شرکت پالایش پخش. در مقابل سمت مصارف و هزینه جاری 9درصد افزایش پیدا کرده و با توجه به اینکه فصل پرداخت دستمزد حدود 20درصد افزایش پیدا کرده، احتمالا دولت می‌تواند به قول خود برای افزایش دستمزد کارمندان عمل کند. بودجه عمرانی تغییری نکرده و 62 هزار میلیاردتومان در نظر گرفته شده است. درآمدهای اختصاصی نیز که عمدتا مربوط به دانشگاه‌ها و علوم پزشکی است، حدود
24 درصد افزایش پیدا کرده است. در نهایت بودجه کل کشور حدود 40 درصد افزایش پیدا کرده که به‌طور عمده تحت تأثیر افزایش بودجه شرکت‌های دولتی اتفاق افتاده است.
از لحاظ ساختاری آیا می‌توان تغییرات شکلی و محتوایی را در متن لایحه بودجه دید؟
متن لایحه بودجه 98 آنطورکه از جزئیات آن برمی‌آید به‌لحاظ ساختاری هیچ تغییری نسبت به سال‌های قبل نکرده است. اگر هم تغییری بوده به‌دلیل تحمیل متغیرهای بیرونی مثل کاهش صادرات نفت و نرخ تسعیر ارز (که در این مورد به کمک دولت می‌آید) است، اما از لحاظ شفافیت تغییری نکرده است. اعتبارات متفرقه همان 10درصد باقی مانده است. اینکه دولت نرخ ارز را دقیقا چه میزان در نظر گرفته مشخص نیست و همچنین روشن نیست 14 میلیارددلار اعتبار با دلار چهارهزارو 200تومانی قرار است به چه کسانی و چگونه توزیع شود؟ همچنین اینکه در سقف دوم 40 هزار میلیاردتومان با چه تفکیکی صورت می‌گیرد، شفاف نشده است.
از دیگر موارد عدم شفافیت در بودجه تعداد کارکنان دولت و چگونگی پرداخت حقوق آنهاست. ما نمی‌دانیم واقعا چه تعدادی سرجمع از خزانه دولت دستمزد دریافت می‌کنند و از چه محلی دریافت می‌کنند.
دولت بخشی از پرداخت دستمزد را از فصل اول بودجه تحت عنوان جبران خدمات کارکنان تأمین می‌کند، اما از اعتبار فصل‌ها رفاه اجتماعی، سایر هزینه‌ها، مصرف کالا و خدمات هم پرداخت می‌کند، اما اینکه از هرکدام این فصل‌ها برای پرداخت دستمزد چه میزان برداشت می‌کند مشخص نیست.
در خلال این عدم شفافیت چه مواردی پنهان می‌شود؟
زمانی که دولت به واسطه بودجه بیان نمی‌کند چگونه و بین چه تعدادی حقوق پرداخت می‌کند، حقوق و دستمزد پنهان می‌ماند؛ اینکه چه میزان حقوق پرداخت می‌کند. جدول شماره 2 که خلاصه هزینه دولت است، اطلاعات کاملی نمی‌دهد. احتمالا با استفاده از فصل پرداخت کالا و خدمات پول مشاوران دستگاه‌های دولتی پرداخت می‌شود، اما مشخص نیست چه تعداد مشاور در کدام دستگاه‌ها به کار گرفته شده است. اطلاعات یا در حد شفاهی بین خود دستگاه دولتی است یا سازمان برنامه‌وبودجه می‌داند، اما این اطلاعات در اختیار نمایندگان مجلس قرار نمی‌گیرد یا برای تحلیل دقیق و ایجاد شفافیت در دسترس رسانه‌ها نیست.
نکته قابل‌توجه دیگر این است که این‌همه دستگاه دولتی که وجود دارند و بودجه‌بگیر هستند، مشخص نیست کدام وظیفه دولتی را برعهده دارند یا این‌همه نهاد فرهنگی که اعتبار به آنها تعلق می‌گیرد در جهت پیش‌بردن چه هدفی هستند.
اگر بودجه را به‌عنوان یک سند مالی توزیع منابع محدود بدانیم، این منابع با چه اولویت‌هایی و بین چه کسانی توزیع شده و آیا عدالت اجتماعی در آن رعایت شده است؟
در میان بخش‌های مختلف، بیشترین بودجه به بخش امور رفاه اجتماعی تعلق گرفته و بعد از آن بخش‌های آموزش‌وپرورش و دفاعی است که مجموعا 50 درصد اعتبارات بودجه را به خود اختصاص داده‌اند، اما آیا می‌توان نتیجه گرفت اولویت دولت رفاه اجتماعی است؟ بودجه درواقع یک تصویر کلی از برنامه مالی است برای اینکه دولت در طول سال وظایف خود را انجام دهد، اما یک سمت آن هم برای رفاه مردم است.
یارانه‌ای که به پشتوانه بودجه پرداخت می‌شود باید قاعدتا توزیع درآمدها باشد، اما نکته‌ای که وجود دارد این است که به‌عنوان‌مثال در مورد یارانه، توزیع مجدد درآمد نمی‌بینیم، بلکه توزیع مجدد درآمدهای نفتی است. بنابراین به طور مستقیم بودجه دولت، خدماتی است که مردم دریافت می‌کنند و باید موجب بهبود رفاه مردم شود و تسهیلات بیشتری در اختیار مردم قرار بگیرد. واقعیت این است که امروز مردم از شرایط راضی نیستند. این نشان می‌دهد بودجه کارکرد اصلی خود را ندارد. طرح‌های عمرانی متوقف هستند و بودجه حتی در توزیع نفتی طرح‌های عمرانی هم موفق نیست. پس سؤال اصلی این است: «آیا بودجه دولت باعث رضایتمندی مردم می‌شود یا نه؟». اما متأسفانه شاهد این هستیم که بودجه منفعل است و ما نباید قاعدتا انتظار داشته باشیم به اهداف کلان کمک کند.
درآمدهای اختصاصی دستگاه‌هایی که هیئت‌امنایی هستند فرق دارد، اما برخی دستگاه‌ها بخشی از درآمدهای عمومی را اختصاصی کردند؛ مثلا سازمان مالیاتی بخشی از مالیات وصولی را قرار است صرف هزینه‌های جاری خود کند. این شکل از درآمدهای اختصاصی بین دستگاه‌های مختلف تفاوت و تبعیض ایجاد می‌کند.
در فقدان شفافیتی که شرح دادید، آیا اجزای بودجه و نوع تصمیم‌گیری دولت برای برنامه دخل‌وخرجی می‌تواند اعتماد عموم مردم را جلب کند؟ به نظر می‌رسد این توانایی را نداشته است.
مهم‌ترین بُعد بودجه مالی است، اما یکی از ابعاد مهم بودجه بُعد سیاسی آن است. بودجه در یک فرایند سیاسی تدوین و تصویب و اجرا می‌شود؛ یعنی فرض کنید یک خانواده پنج‌نفره یک درآمدی دارد، اگر در آمد یک نفر بنا به صلاحدید آن یک نفر خرج می‌شود، اما ممکن است خانواده بر اساس تصمیم جمعی هزینه کند، در اینجا باید به رأی اکثریت تمکین کنیم. حال همین مثال را تعمیم دهیم به دولت.
آیا دولت و مجلسی که بر سر کار آمده، بر اساس خواست مردم بوده است؟ اگر نماینده اکثریت مردم باشد، خواست اکثریت مردم را باید پوشش دهد، اما اگر نمایندگان مجلس و دولت نماینده اکثریت نیستند، اولویت‌ها هم برهم می‌خورد. نتیجه این فرایند اعتباراتی است که از نظر مردم اولویت نیست، اما ردپای آن را در بودجه می‌بینیم. ترجیحاتی در متن بودجه اتفاق می‌افتد که برای مردم ضرورت آن ملموس نیست، اما بنا بر اقتصاد سیاسی حاکم بر کشور به‌عنوان اولویت و ضرورت بودجه‌ای در نظر گرفته می‌شود.